Ampliación de zona franca a terrenos gestionados por un Consorcio entre Administraciones previamente constituido para promover un parque empresarial
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Vista la consulta de referencia, el Abogado del Estado1que suscribe informa lo siguiente:
1. Antecedentes: Con fecha 9 de marzo de 2012, emitimos informe para V.S. sobre la posibilidad de participación del Consorcio de la Zona Franca de Cádiz en la gestión del Consorcio Aletas. El informe, tras analizar la regulación aplicable a la figura de las encomiendas de gestión, concluía en sentido favorable a la consulta realizada, afirmando que «concurren los requisitos sustantivos para que el Consorcio de la Zona Franca de Cádiz pueda recibir encomiendas de gestión del Consorcio Aletas tanto de contenido contractual (art. 24.6 LCSP), como no contractual (art. 15 Ley 30/1992). En cuanto a los requisitos formales, sería preciso hacer constar la consideración de medio propio en sus Estatutos, así como, en su caso, firmar el correspondiente convenio y publicarlo en el Boletín Oficial del Estado».
Con independencia de la conclusión alcanzada, nos sirven ahora como punto de partida los mismos antecedentes que sirvieron de apoyo
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a tal informe. Nos referíamos en concreto a que el Consorcio de la Zona Franca había tenido una participación muy importante en la génesis del Consorcio Aletas. Tras la constitución de este último, podíamos ver cómo el Delegado del Estado fue nombrado vocal tanto del Consejo Rector del Consorcio, como de su Comisión Ejecutiva, como del Consejo de Administración de su sociedad instrumental. Pero durante el estudio de la configuración de la propia entidad, se estuvo pensando incluso en que el Consorcio de la Zona Franca concurriese como un miembro más, junto con Estado y Junta de Andalucía, a la creación del Consorcio Aletas. Así queda constancia en el dictamen solicitado a la Abogacía General del Estado por las Direcciones Generales de Patrimonio del Estado y de Costas, previo a la constitución del Ente (Dictamen A.G. Medio Ambiente 2/06, de fecha 17 de mayo de 2006). La respuesta de la Abogacía General fue positiva (apartado "V,d" del dictamen; folios 14-15), habiendo resultado capital en la conclusión favorable del dictamen la adscripción del Consorcio al entonces Ministerio de Economía y Hacienda para demostrar que todas las competencias de fomento o potenciación de la actividad económica no se encuentran transferidas a la Junta de Andalucía (y, por tanto, el Estado podía participar directamente en el proyecto y no simplemente financiarlo). En concreto la existencia del Consorcio supone un ejercicio directo de competencias de índole similar (fomento de su ámbito territorial de inÀuencia) por Entidad integrada en el Sector Público Estatal (apartado "V, a" del dictamen; folios 9-12). Este principio también fue defendido (con éxito, puesto que no fue esta la causa de la anulación de la reserva) en el pleito promovido por ****** contra la primitiva reserva demanial. Lo que no nos ha servido es en la segunda fase (existe nuevo pronunciamiento de la Abogacía General del Estado en dictamen solicitado por el Consorcio Aletas tras la anulación de la reserva por el Tribunal Supremo) para justificar una reserva demanial, porque esta Sentencia exige, conforme a la normativa de Costas, que los terrenos reservados se destinen a fines y actividades que no puedan tener otra ubicación alternativa. En su regulación histórica las Zona Francas se constituían íntimamente ligadas a un puerto (existían Zonas Francas con puerto propio o con puerto adyacente, pero no sin él); pero dicha conexión obligada desapareció a raíz de nuestra incorporación a la Unión Europea, con lo que hoy en día podrían constituirse sin dicha vinculación. Vemos entonces que la ubicación de un recinto fiscal de Zona Franca en DPMT, aunque se haya hecho en el pasado con base en legislación histórica (el actual recinto fiscal de Zona Franca, sin ir más lejos, que se construyó como zona de servicio del puerto propio de la zona franca y más tarde se segregó, para finalmente integrarse la zona de servicio en la de la Autoridad Portuaria Bahía de Cádiz), no tendríamos nada fácil hacer ahora un planteamiento similar con apoyo en la legislación actualmente vigente.
Como veníamos indicando, en la decisión final para constituir el Consorcio Aletas se optó por un Consorcio entre Estado y Junta de Andalucía, al que podrían incorporarse otras Administraciones, como efectivamente han hecho la Diputación Provincial y el Ayuntamiento de
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Puerto Real; pero, de una manera velada, el protagonismo del Consorcio de la Zona Franca sigue apareciendo en los Estatutos del Consorcio Aletas, pues el último párrafo del art. 32 nos dice que:
Los recintos fiscales que se creen en su ámbito territorial participarán de las condiciones fiscales propias de su naturaleza conforme a lo establecido en la normativa vigente.
El desarrollo de esta previsión, conduciría sin duda a una participación más intensa, si no exclusiva, del Consorcio de la Zona Franca de Cádiz al menos en la gestión de este hipotético recinto fiscal de posible inclusión en la delimitación del Parque Aletas.
2. Con base en lo expuesto hasta aquí podemos afirmar entonces que los propios estatutos del Consorcio Aletas cuentan con la posibilidad de existencia de un recinto fiscal dentro de los terrenos delimitados para la actuación prevista en el Parque. Habría que dilucidar a continuación si debe tratarse necesariamente de un recinto fiscal nuevo no sólo en su delimitación territorial, sino también en su organización. Dicho con otras palabras, fise trataría de una ampliación del recinto fiscal de la Zona Franca actualmente gestionada por el Consorcio de Cádiz o se requeriría una gestión independiente de la misma, por una entidad también independiente?
A este respecto, ya con fecha 11 de septiembre de 2000 emitíamos informe para ese Consorcio, pronunciándonos sobre las posibilidades de ampliación del mismo, y lo hacíamos en los siguientes términos:
«1. En anteriores informes de esta Abogacía del Estado solicitados por V.I o por el Delegado de la AEAT en Cádiz nos hemos planteado si el régimen de zona franca que disfruta el Consorcio sigue teniendo el carácter de concesión administrativa (de servicios o asimilable), tal como fue previsto por el legislador en el año 1929 (RDL de 11 de Junio de 1929), o se ha transformado en una simple autorización administrativa, como consecuencia de la aplicación en España de las normas de Derecho Comunitario, que sólo prevén esta última posibilidad, guardando silencio sobre aquélla. Aunque ciertamente nos inclinábamos por la sustitución del régimen original por el previsto en el Código Aduanero Comunitario (autorización reglamentada de servicios privados de interés general frente a concesión de servicio público), también señalábamos que era una cuestión de tal trascendencia que más bien debía consultarse a Servicios Jurídicos centrales o incluso a la Dirección del Servicio Jurídico del Estado. De cualquier forma insistíamos en que resultados tan drásticas no debían plantearse hasta sus últimas consecuencias mientras el Departamento de Aduanas de la Agencia Tributaria no hubiese evaluado convenientemente la cuestión, así como preparado, en su caso, el régimen normativo que fuese a sustituir al que hasta ahora se aplicaba a los Consorcios.
Volvemos a encontrarnos con dicho problema en el presente informe, si bien han transcurrido unos años sin que el legislador acometa
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esta tarea de asimilación de los Consorcios a un hipotético empresario privado autorizado para gestionar una Zona Franca. Por el contrario, se han producido reformas legislativas que, aunque no establecen una nueva regulación global, ciertamente reafirman el papel de los Consorcios de Zona Franca, la naturaleza pública de la Institución, así como el régimen jurídico-público de algunas de la funciones que tienen encomendadas (el resto se rige por el Derecho Privado).
Así podemos referirnos en primer lugar al RD legislativo 1297/86, de 28 de Junio, que no deroga expresamente las bases del RDL de 11 de Junio de 1929 que se refieren a la concesión y la Ley 4/90, de Presupuestos Generales del Estado para 1990, cuya disposición adicional 22ª, lejos de reducir el marcado carácter público de los Consorcios de Zona Franca, ampliaba su objeto, para comprender en él la promoción, gestión y explotación de los bienes integrantes de su patrimonio, adquiridos por cualesquiera títulos admisibles en Derecho, directamente o asociados con otros organismos, para contribuir a la dinamización económica de su respectiva área de inÀuencia. Cierto que este último precepto fue declarado inconstitucional por la STC 16/96, de 1 de Febrero, pero únicamente por motivos formales, -por haberse incluido la modificación en una Ley de Presupuestos y no en una Ley Ordinaria-, con lo que no ha resultada extraño que la Ley 50/98, de 30 de diciembre, en su artículo 80, haya incorporado una previsión análoga, a la que luego nos referiremos.
Por otra parte, algunos Consorcios titulares de Zonas y Depósitos Francos (concretamente Vigo, por RD 1008/91, de 21 de Junio, y Bilbao, por OM de 12 de Marzo de 1996, publicada en el BOE de 21 de Marzo), han sido habilitados para ampliar sus instalaciones, sin que se cuestione su naturaleza, ni se aborde como problema un posible cambio de su régimen jurídico. Lo mismo podemos decir de la ampliación de objeto de los Consorcios de Vigo y Cádiz por sendas OOMM 11-Mayo y 25-Junio-1998 (BOE de 12-Mayo y 3 de Julio), equiparándolos en este aspecto al que ya tenía Barcelona. En concreto el art. 4.1, después de referirse como objeto del Consorcio al «establecimiento y explotación de la zona franca», añade el siguiente párrafo:
Asimismo, podrá, promover, gestionar y explotar, en régimen de derecho privado, directamente o asociado a otros organismos, todos los bienes, de cualquier naturaleza, integrantes de su patrimonio y situados fuera...
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