Amnistía e indulto en el constitucionalismo histórico español
| Autor | Juan Luis Requejo Pagés |
| Cargo | Licenciado y Doctor en Derecho por la Universidad de Oviedo |
Amnistía e indulto en el constitucionalismo histórico español1
El artículo 62 i) de la Constitución utiliza el término gracia como expresión de un género en el que se incluyen varias especies. Una de ellas es el denominado indulto general, expresamente prohibido; las otras no son objeto de mención nominal alguna, si bien la circunstancia de que aquel precepto excluya una de las variantes sólo puede significar que admite, cuando menos, alguna otra especie y que a ella (o a ellas) se circunscriben los instrumentos de la clemencia en la Constitución. No es difícil concluir, en efecto, que la prohibición del indulto general supone, a contrario, la posibilidad del indulto particular o singular. Así, las dos modalidades del indulto serían sendas especies del género gracia. Cabe la duda, sin embargo, de si a ellas debe también sumarse la amnistía, pues es común, tanto en nuestro Derecho histórico como en el comparado, que la amnistía se cuente entre los instrumentos jurídicos del perdón. Esta es, justamente, una de las cuestiones a tratar en el estudio que se anticipa ahora con estas páginas.
En ellas quiero dar cuenta, siquiera sucintamente, de las distintas variantes del género gracia definidas por la doctrina y de las formas en que se ha procedido a su institucionalización en los Ordenamientos positivos. También, detenerme en los avatares que ha experimentado la clemencia en nuestra Historia constitucional, con especial detenimiento, claro está, en el proceso constituyente de 1978. Todo ello con el propósito de dibujar la perspectiva desde la que pretendo centrar los términos de debate; a saber: las formas, el contenido y el alcance de la gracia en el Ordenamiento español vigente y su incardinación constitucionalmente adecuada en la estructura del Estado.
A la perplejidad que resulta de la constitucionalización de un derecho de gracia le sigue una confusión en los términos más que notable. De entrada, se habla indiscriminadamente de derecho (art. 62 h)) y de prerrogativa (arts. 87.3 y 102.3). Uno y otra, además, pueden tener por objeto institutos de la más variada denominación. El Fuero Juzgo, por ejemplo, utiliza el término merced2, en tanto que las Partidas distinguen entre misericordia, merced y gracia3; más recientemente, es habitual servirse de términos tales como amnistía e indulto, aunque este último puede calificarse como general o particular, siendo así que en Italia, por ejemplo, al indulto particular se le conoce con el nombre de gracia, esto es, con el que entre nosotros se utiliza para referirse a la clemencia en cuanto género. En medio de semejante profusión de términos se hace ciertamente difícil indagar en el contenido de la institución. En todo caso, y con independencia de que la Constitución de 1978 -según se ha dicho- ofrece ya alguna pauta a los fines de la adecuada denominación de las categorías que en ella se adivinan, el análisis comparado permite reducir a tres las formas en las que se articula la clemencia en los Estados constitucionales de Derecho4.
Con una u otra denominación, todos los Ordenamientos distinguen entre la amnistía, el indulto (o indulto general) y la gracia (o indulto particular). Su denominador común viene dado por su condición de institutos a cuyo través se excepciona la legalidad. Las divergencias resultan del alcance de la excepción y se traducen, con carácter general, en la diversa titularidad de su ejercicio.
La amnistía suele definirse como una suerte de derogación retroactiva que puede afectar bien a la norma que califica a un acto como ilícito, bien a la que dispone -como consecuencia de la verificación de un acto así calificado- la imposición de una sanción5. En su grado máximo, y haciendo honor a la etimología de la expresión, comporta la inexistencia en Derecho de actos jurídicamente ciertos, una verdadera amnesia del Ordenamiento respecto de conductas ya realizadas y perfectamente calificadas (o calificables) por sus órganos de garantía6. Efectos tan radicales han llevado siempre a sostener que sólo puede actuarla el poder legislativo, aunque es común adscribirla a la órbita de la gracia, incluso cuando ésta viene atribuida al Jefe del Estado. Esa adscripción se explica, sin duda, por causa del componente exculpatorio de la amnistía -común al que es propio del indulto en sus dos variantes-, si bien, en propiedad, la amnistía no sólo exculpa, sino que, más aún, puede eliminar de raíz el acto sobre el que se proyecta la inculpación o la norma de la que la inculpación resulta.
El indulto, tanto general como particular, no actúa sobre la realidad jurídica de un acto calificado como ilícito, ni afecta a la ilicitud en cuanto tal, sino que opera sobre su sanción, sea para excluirla sea para mitigarla. Así las cosas, el indulto presupone siempre un ilícito que, a diferencia de lo que puede suceder con la amnistía, permanece incólume. Con él no se censura la norma calificadora de un acto como ilícito; simplemente se excepciona su aplicación en un caso concreto (indulto particular) o para una pluralidad de personas o de supuestos (indulto general).
En términos generales y demasiado simplificadores, pero suficientes a los solos fines de sentar ahora algunas bases, puede decirse que, así como la amnistía supone el olvido de la comisión de un ilícito, el indulto garantiza su recuerdo y sólo se traduce en la excusa -en principio, graciosa y no debida- de la penitencia, que de este modo resulta ser merecida pero perdonada7. Con una u otra variante, éstas vienen a ser las caracterizaciones que de cada una de estas categorías maneja la doctrina8. Sin embargo, ya se ha dicho que la Constitución es más bien parca en sus previsiones sobre el particular: se limita a prohibir los indultos generales, admite -a contrario- los particulares y nada dice, en ningún sentido, sobre la amnistía. El legislador, por su parte, ha hecho suya la normativa preconstitucional en materia de indulto (particular) y ha suprimido en el nuevo Código Penal la referencia que a la amnistía se hacía en el art. 112.3º del anterior9. De otro lado, la jurisprudencia en materia de indulto y amnistía es más bien escasa y dispersa, sin que puedan inferirse construcciones de conjunto ni, mucho menos, adivinar alguna posición definida en torno a los problemas que suscita su incardinación en un Estado constitucional de Derecho10.
La tradición constitucional española tampoco puede ser de gran ayuda, pero sí muy ilustrativa, pues, siendo cierto que en el proceso constituyente de 1978 el debate sobre la gracia simplemente no existió, en algunos de los que le precedieron sí hubo discusiones de interés, hasta el punto de que la normativa que en la actualidad rige la concesión de indultos trae causa, precisamente, de uno de aquellos procesos11. Las fórmulas consagradas en otras Constituciones pueden marcar alguna pauta para aventurar un juicio sobre la solución -cualquiera que sea- que haya podido adoptarse en la Constitución vigente, pues son de utilidad -sobre todo si se repara en su proceso de gestación- para poner en claro la profunda imbricación de la gracia y sus instrumentos en las bases mismas de fundamentación del Estado y la transcendencia de la posición adoptada al respecto para la ordenada articulación de las relaciones de poder. Una ojeada al constitucionalismo patrio puede deparar más de una sorpresa. No será la menor, sin embargo, la de que, por lo común, el asunto no mereció gran atención; excepción hecha, claro está, de dos de las tres constituyentes más descollantes de nuestra Historia. La de 1978 ha de ceder su puesto en esa terna -en este concreto punto- a la de 1869.
La fórmula utilizada en el art. 62 i) de la Constitución de 1978 viene siendo, con mínimas variaciones, la que se ha repetido desde 181212. Con la parquedad que terminaría siendo tradición, el art. 171 de la Constitución de Cádiz atribuía al Rey, «como principal facultad», la de «indultar a los delincuentes con arreglo a las leyes» (apartado 13º). Mientras en otras constituyentes esa «facultad» no suscitó el más mínimo interés y su definición pasó de unas a otras con la clandestinidad de una cláusula de estilo, los Diputados de Cádiz fueron perfectamente conscientes de su alcance y, sobre todo, de su peligro; tampoco dejaron de advertir que ni siquiera en este punto podía dudarse de la naturaleza constituida del monarca13.
La primera preocupación de las Cortes fue la de poner coto al tradicional abuso en el ejercicio de la gracia, institución en la que para ARGÜELLES «hay más de costumbre que de ley»14. Nadie dudó de la conveniencia de conservar el instituto; tampoco de que su ejercicio debería contarse entre las facultades del Rey. Pero sí son de advertir algunas matizaciones de extraordinaria lucidez.
En relación con la necesidad de mantener la institución y confiarla al Rey, el sentir de las Cortes parece cifrarse en las palabras del Diputado ANER DE ESTEVE, quien justifica el indulto regio en una razón «muy clara(:) El Rey es la cabeza del Estado, es quien lo dirige y gobierna, es quien está encargado de su seguridad y tranquilidad interior. Todos los delitos, pues, que se cometen en un Estado, y que por consiguiente turben en parte su tranquilidad, se entienden dirigidos contra la persona del Rey por ser contra su expresa voluntad, dirigida siempre, como se debe suponer, al buen de sus súbditos, voluntad que por lo mismo debe ser respetada por todo ciudadano. Esta es la razón por la cual los...
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