La ambivalencia de los ciudadanos en sus actitudes hacia el gasto público y los impuestos

AutorRuth Cicuéndez Santamaría
Páginas229-274

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1. Introducción

Una vez se ha constatado que las opiniones de los individuos se manifiestan de diferente manera en el terreno de lo abstracto y en el terreno de lo concreto, fenómeno que se ha interpretado habitualmente como una inconsistencia actitudinal, el propósito de este capítulo es indagar acerca de la supuesta «ambivalencia» de las actitudes de los ciudadanos hacia el gasto público y los impuestos. De esta manera se pretende completar el análisis realizado en el capítulo anterior, poniendo en relación las demandas de gasto con el pago de impuestos.

La denominada teoría de la ambivalencia se ha convertido en una de las tesis interpretativas más recurrentes en las investigaciones internacionales relativas a las percepciones y las expectativas sobre el Estado de bienestar y sobre la hacienda pública. Como se recordará, esta teoría argumenta que las personas revelan actitudes incongruentes o contradictorias en el ámbito sociopolítico en general, y en lo referente al gasto público y los impuestos en particular. En España, como en otros países, este planteamiento ha tenido gran repercusión, y numerosos científicos sociales han tratado tanto de demostrar como de refutar la hipótesis de que los españoles son ambivalentes1. Destacar que buena parte de estos estudios han constatado la validez de la teoría para el caso español.

Según los expertos, una de las esferas donde la ambivalencia resulta casi axiomática es en el ámbito de las preferencias sobre la actividad financiera del Estado, ya que los ciudadanos demandan más gasto en casi todas las políticas públicas, pero al mismo tiempo desean una presión fiscal menor. Tal como se explicó con anterioridad, esta contradicción o incongruencia se ha denominado síndrome más por menos o algo a cambio de nada. Ese síndrome se mani-

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fiesta en forma de conducta paradójica, muy extendida entre la sociedad, que consiste en mantener una actitud claramente favorable al incremento del gasto en la mayoría de políticas con un rechazo simultáneo al aumento de los impuestos (Mueller, 1963). Esta postura estaría tan extendida, no solo en España sino también en otros muchos países, que podría ser etiquetada como una constante actitudinal.

Con el objetivo de investigar estas cuestiones, en los siguientes epígrafes se examina cómo han evolucionado las opiniones en relación a esta, ya famosa, paradoja más por menos, con la intención de comprobar si existe verdaderamente una inconsistencia actitudinal y si es un fenómeno generalizado en nuestro país. En este sentido, una de las preguntas a las que se intenta dar respuesta es si los españoles nos estamos volviendo más ambivalentes y, más concretamente, si han aumentado los niveles de ambivalencia durante la actual etapa de crisis económica. Además, se ha tratado de establecer cuáles son las causas de la ambivalencia. En el examen de las posibles razones de estos comportamientos, se estudia cómo influye lo que se ha definido como cultura estatalista en las percepciones sobre el gasto y los impuestos. Aclarar que el presupuesto básico en torno al que se articula este análisis es que las actitudes de los españoles en esta materia pueden ser ambivalentes, pero no inconsistentes ni incoherentes, responden a criterios racionales.

2. La teoría de la ambivalencia y el síndrome más por menos: la supuesta incongruencia actitudinal de los españoles respecto al gasto público y los impuestos

Los postulados básicos de la teoría de la ambivalencia, desarrollados en el Capítulo I, se aplican en este trabajo para tratar de contrastar la siguiente hipótesis: los españoles demandan mayor gasto público en prácticamente todas las políticas pero no están dispuestos a pagar más impuestos para financiar ese aumento de los recursos. En otras palabras, los ciudadanos apoyan el incremento del gasto destinado a la mayoría de programas públicos porque de-sean más y mejores servicios, pero se resisten a financiar personalmente dicho incremento presupuestario a través del pago de impuestos. En consecuencia, es previsible que la sociedad muestre actitudes favorables hacia casi todas las políticas de gasto, que coexistirán con actitudes negativas hacia los impuestos (Mueller, 1963: 213).

Antes de comenzar la transición democrática, algunos autores ya hacían referencia a la ambivalencia de los españoles. Existía una fuerte demanda de gasto público para financiar los programas imprescindibles para el desarrollo socioeconómico del país y para la implantación del Estado del bienestar, pero se oponían al incremento de la presión fiscal para financiarlo, a pesar de considerar que aquella era baja (Strümpel y Alvira, 1975). Por un lado, manifesta-

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ban su preferencia por un crecimiento significativo del nivel de gasto estatal; por otro, les preocupaba que se elevaran los impuestos y no se produjera un aumento proporcional de beneficios individuales que les compensase (Alvira y García López, 1975).

Es necesario explicar, antes de empezar el análisis empírico, que existen varias dificultades metodológicas para comprobar la hipótesis de investigación. En primer lugar, ni en los estudios demoscópicos del CIS, ni en los realizados por otra institución, se incluye ninguna pregunta en la que se aborde directamente la cuestión del síndrome más por menos, por lo que únicamente se dispone de datos referidos a cuestiones que se aproximan a algunos aspectos relacionados con la ambivalencia, o que abordan el tema indirectamente. En realidad, la mayoría de los indicadores elaborados indagan sobre las preferencias sociales respecto a una mayor intervención del Estado pagando a cambio más impuestos, o respecto una menor intervención estatal al tiempo que se reducen los impuestos.

En segundo lugar, tampoco se dispone de una serie diacrónica suficientemente amplia como para poder identificar tendencias claras y extraer conclusiones definitivas, pues se han modificado las preguntas y el tipo de respuestas de los cuestionarios en diversas ocasiones y, además, existen varios saltos temporales.

2.1. La evolución de la ambivalencia y la posible generalización de la paradoja algo a cambio de nada

La sociedad española apoya indudablemente los programas específicos de gasto, es más, generalmente demanda un aumento de los recursos disponibles, según se ha podido comprobar a través del estudio realizado en el anterior capítulo. Por tanto, para establecer si existe ambivalencia actitudinal, resta verificar si se cumple la máxima de que ese fuerte apoyo social al gasto se combina con la negativa a pagar más impuestos para mantener y mejorar la financiación de las distintas políticas públicas.

Se dispone de un indicador que mide el grado de acuerdo relativo a rebajar los impuestos con una reducción proporcional del gasto destinado a costear los servicios públicos (Tabla 4.1). Este indicador es muy pertinente porque enfrenta a los entrevistados directamente con la disyuntiva de elegir entre prestaciones públicas e incremento impositivo. Los datos no permiten efectuar deducciones concluyentes debido a que se refieren a unas pocas fechas, no consecutivas.

Previamente, entre 1985 y 1991, el CIS había incorporado en sus estudios anuales «Opinión pública y política fiscal» una pregunta en la que se explicaba al encuestado que el Estado gastaba más de lo que recaudaba y se le pedía que optara por una de las tres soluciones que se enunciaban. La primera solu-

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ción consistía en subir los impuestos, y entre el 12% y el 15% de los ciudadanos se inclinaban por esta opción. La segunda solución era reducir el gasto disminuyendo los servicios públicos, propuesta que convencía a un porcentaje que variaba entre el 11% y el 15%. La última alternativa era reducir algo los servicios e incrementar algo los impuestos, propuesta elegida por un promedio del 20% de los consultados. Lo que más llama la atención es que el 40%, o más, se decantaba por la opción No sabe. Si excluimos a los indecisos, la iniciativa más moderada, es decir la tercera, resultaba elegida por una proporción más amplia.

Pasando ahora al análisis de los datos de la Tabla 4.1 se aprecia, ante todo, que no existe una pauta definida que se mantenga a lo largo de la serie2, los datos del indicador oscilan. En algunas fechas, los ciudadanos preferían, claramente, incrementar el gasto en servicios públicos aunque supusiera tener que pagar más impuestos: en 1996, el 43% así lo afirmaba, en 2005 casi el 55% y en 2010 un 42,5%. Sin embargo, en 2009 y 2011 solo el 35%, aproximadamente, apoyaba esta alternativa. Nótese que la proporción de encuestados que no contestan está en torno al 20%, cifra bastante elevada.

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Parece lógico suponer que las oscilaciones observadas desde 2009 tienen relación directa con la crisis y sus consecuencias, en concreto con las medidas de la política de consolidación fiscal. Sea como fuere, menos de la mitad de la población está dispuesta a asumir un incremento fiscal para mejorar las prestaciones públicas, salvo en 2005. A medida que la situación se agrava, y se reduce perceptiblemente el gasto público, las actitudes varían. En 2010 se invirtieron los porcentajes, pasan a ser mayoría quienes prefieren pagar más impuestos para incrementar las prestaciones, quizá como reacción a los primeros efectos de la recesión. Pero en 2011 la pauta cambia de nuevo, muchas personas priorizan la reducción de...

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