El ámbito Contencioso-Administrativo

AutorIl·lustre col·legi de l'advocacia de Barcelona
Páginas17-57

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1. Introducción

En el presente Capítulo, vamos a llevar a cabo el estudio de la actividad judicial registrada por los órganos jurisdiccionales que se integran en el ámbito contencioso-administrativo, a lo largo de los últimos años, con el fin de ver en qué situación se encuentran los mismos, en términos de capacidad resolutiva y saturación.

El art. 6 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa, establece que los órganos que forman parte de dicho orden son:

• Juzgados de lo Contencioso-Administrativo.
• Juzgados Centrales de lo Contencioso-Administrativo.
• Salas de lo Contencioso-administrativo de los Tribunales Superiores de Justicia.
• Sala de lo Contencioso-administrativo de la Audiencia Nacional.
• Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo.

Para una mejor comprensión de los datos extraídos del CGPJ sobre la actividad judicial de dichos Tribunales, hemos de tener en cuenta una serie de consideraciones, que de un modo u otro configuran y caracterizan a la Jurisdicción contenciosa-administrativa. En primer lugar, la evolución del contexto socio político de nuestro país a lo largo de los últimos 50 años, ha tenido una influencia directa en la configuración actual de nuestro ordenamiento jurídico en general y del Derecho Administrativo en particular. Así, hemos pasado de una Administración fuertemente centralizada a otra eminentemente descentralizada, tanto a nivel funcional como territorial: el funcionamiento de las Administraciones Públicas, se articula mediante el esquema de “ley de bases + desarrollo”, en función del reparto competencial que tanto la Constitución Española de 1978 como los distintos Estatutos de Autonomía de las CCAA regulan.

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En segundo lugar, la descentralización en el sentido antes expuesto, ha llevado a la creación y coexistencia de distintos niveles de Administraciones Públicas: estatal, autonómica y local. Ello ha permitido ofrecer al ciudadano una mejor respuesta en términos de prestación de los Servicios Públicos. Lo que nos lleva a hablar de la tercera circunstancia que nos permite contextualizar mejor la actividad de los Tribunales, en el sentido de que la Administración Pública tiene un carácter instrumental al servicio del ciudadano, de modo que su actividad va dirigida al cumplimiento de los objetivos contenidos en las leyes y en el ordenamiento jurídico.

Esa es la motivación sobre la que descansa la modernización de la Administración de Justicia. En el ámbito contencioso-administrativo, dichos esfuerzos modernizadores se inician con la Ley de 27 de diciembre de 1956, reguladora de la Jurisdicción contenciosa-administrativa, que ha sido sustituida por la citada LRJCA del 1998. Pero sin duda los cambios normativos más importantes en éste ámbito, se producen con la aprobación de la Constitución Española de 1978, que además de un cambio de un régimen autoritario a un Estado Social y Democrático de Derecho, supone la puesta en escena de toda una serie de principios inspiradores de nuestro ordenamiento jurídico, tales como:

• La tutela judicial efectiva.
• El sometimiento de la Administración Pública a la Ley y al Derecho.
• El control de la potestad reglamentaria.
• El control de la legalidad de la actuación administrativa ante los Tribunales.

El desarrollo jurisprudencial y normativo del ordenamiento jurídico inspirado en tales principios, hace que la Administración de Justicia deje de ser considerada sólo como una Autoridad, para convertirse a su vez en un Servicio Público para con los ciudadanos. Y a ello se dirige la implantación de la Nueva Oficina Judicial y el uso de las nuevas tecnologías, en el marco del Plan para la Modernización de la Justicia, que a través de distintas leyes como la Ley 13/2009, de 3 de noviembre, de reforma de la legislación procesal para la implantación de la nueva Oficina judicial, que se va desplegando de forma progresiva a lo largo del territorio.

Por otro lado, hemos de tener en cuenta el desarrollo legislativo a nivel comunitario, que ha regulado temas tan diversos como seguridad alimentaria, telecomunicaciones, protección de datos, contratación pública, entre otros, aumentando con ello la complejidad ya de por sí intrínseca de los temas que por esta Jurisdicción se tratan. En efecto, la diversidad y la complejidad de los temas de los que se ocupa este ámbito, en los que se produce una cierta permeabilidad política en determinados casos en los que está en juego la gestión de recursos y espacios públicos, hace que los operadores jurídicos que se dediquen a los mismos tengan la necesidad de estar en constante especialización. Esto justifica también, los importantes niveles de colapso y saturación que históricamente ha presentado dicha Jurisdicción, que se agravan cuando los recursos destinados a la Administración de Justicia no se corresponden con las necesidades derivadas de la litigiosidad real del momento.

También, debemos hacer referencia a dos normas que han tenido una incidencia directa en el desarrollo de la litigiosidad en el ámbito contencioso-administrativo, a lo largo de los últimos años. La primera se refiere a la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la Jurisdicción social que supuso una reordenación competencial de algunas materias cuyo conocimiento y resolución se encontraban dispersos entre distintos órdenes jurisdiccionales, entre ellos el contensioso-adminsitrativo, y que ahora se han redirigido hacia el ámbito Social. La segunda consiste en la implantación (o extensión en sentido estricto) de las llamadas tasas judiciales, a través de la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se regulan determinadas tasas en el ámbito de la Administración de Justicia y del Instituto Nacional de Toxicología y Ciencias Forenses. Las tasas judiciales en su configuración que entró en vigor en noviembre de 2012, han funcionado como una suerte de mecanismo disuasorio (cuando no

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de una barrera) por el cual muchos ciudadanos han dejado de acudir a los Tribunales en defensa de sus intereses por una cuestión económica.

Por último, el estallido de burbuja inmobiliaria con la consecuente crisis económica y financiera en el año 2008, ha tenido su reflejo en la actividad judicial de nuestros Tribunales. En el caso del ámbito contencioso-administrativo, la disminución de la actividad económica y empresarial, ha contribuido a que se planteen una menor cantidad de pleitos, reduciéndose con ello la tasa de litigiosidad.

2. Parte general
2. 1 Litigiosidad

La tasa de litigiosidad es un indicador que refleja la conflictividad jurídica que se produce en un determinado territorio, jurisdicción, Tribunal o conjunto de éstos, en relación a la densidad de población residente en el ámbito de actuación judicial de los mismos. Lo expuesto se concreta en la siguiente fórmula: Litigiosidad = Asuntos ingresados X 1000/Población. Junto a las tasas de resolución, pendencia y congestión (que se analizan más adelante), la de litigiosidad nos permite conocer cuál es la situación de los órganos judiciales que se integran en nuestro país.

En el Gráfico 1, podemos ver la evolución de la tasa de litigiosidad referida a la Jurisdicción contenciosaadministrativa en su conjunto. Dentro del periodo temporal analizado 2006-2015 podemos distinguir dos grandes fases en cuanto al comportamiento de la tasa de litigiosidad se refiere. En la primera de éstas, que se extiende durante los primeros años de la serie y hasta el 2009, vemos como la tasa de litigiosidad contenciosa-administrativa registra un crecimiento constante a medida que se van sucediendo los años. En efecto, en el año 2006 se registra una conflictividad judicial del 5,79%, mientras que en el año 2009 la misma se sitúa en un 6,91%, la cifra más alta de la serie.

A partir del año 2010, vemos como se produce un cambio de rumbo en relación a la tasa de litigiosidad en el ámbito contencioso-administrativo, de manera que la actividad judicial de los órganos jurisdiccionales que se integran en éste, experimenta un descenso progresivo conforme se van sucediendo los años. En el año 2015, la tasa de litigiosidad en el orden contencioso-administrativo es del 4,38%. En cuanto a las causas explicativas que justifican este cambio de tendencia a la baja, debemos tener en cuenta las siguientes consideraciones. En primer lugar, el estallido de burbuja inmobiliaria con la consecuente crisis económica y financiera en el año 2008, ha tenido su reflejo en la actividad judicial de nuestros Tribunales. En el caso del ámbito contencioso-administrativo, la disminución de la actividad económica y empresarial, ha contribuido a que se planteen una menor cantidad de pleitos, reduciéndose con ello la tasa de litigiosidad.

En segundo lugar, con la entrada en vigor de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, reguladora de la jurisdicción social, se ha producido la armonización y trasvase competencial de algunas materias, como las pretensiones deducidas en materia de regulación de empleo y traslados colectivos, así como las sanciones por infracciones en el orden social, (salvo la gestión recaudatoria de la Seguridad Social), que hasta entonces se sometían al conocimiento y resolución por los órganos que se integran en la Jurisdicción contenciosa-administrativa, y que ahora se tramitan ante los Tribunales del orden Social.

Por otro lado, la Ley 10/2012, de 20 de noviembre, por la que se...

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