Ámbito de aplicación del Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de diciembre de 1970

Autor:Abogacía General del Estado
Páginas:923-940
RESUMEN

Vigencia del Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de diciembre de 1970 sobre autorización de este órgano para efectuar aportaciones a Organismos y Programas Internacionales con carácter voluntario. Distinción entre tratados internacionales y «acuerdos internacionales administrativos» o «acuerdos políticos». Concepto de Programa Internacional. Ámbito de... (ver resumen completo)

 
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    Dictamen de la Abogacía General del Estado de 15 de octubre de 2003 (ref.: A. H. Intervención General 4/03). Ponente: Luciano J. Mas Villarroel.

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Antecedentes

1. A petición del Director Adjunto del Gabinete del Secretario de Estado de Hacienda y en relación con la aplicabilidad del Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de diciembre de 1970, sobre contribuciones de España a Organismos y Programas Internacionales, al proyecto de Convenio de Colaboración de la Secretaría de Estado de Hacienda con la Dirección General de Gestión Pública y Desarrollo Territorial de la OCDE, la Abogacía del Estado de dicha Secretaría de Estado emitió, el 24 de abril de 2003, un informe en el que, por las razones que más adelante se expondrán, se concluye en la inaplicabilidad del referido Acuerdo.

2. En relación con el aludido proyecto de Convenio de Colaboración, la Abogacía del Estado de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos emitió, el 25 de abril de 2003, un informe en el que, entre otras observaciones que no se refieren a la cuestión que motiva la consulta a que se circunscribe el presente informe, se afirma la aplicación del mencionado Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de diciembre de 1970.

3. Ante la discrepancia de criterio de la Abogacía del Estado de la Secretaría de Estado de Hacienda y de la Abogacía del Estado de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos sobre la aplicación del repetido Page 824 Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de diciembre de 1970, la Intervención General de la Administración del Estado recaba el parecer de la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado sobre las siguientes cuestiones:

1. Si la distinción entre Tratado y Convenio Internacional es meramente subjetiva en el sentido indicado en el texto de la consulta o si, por el contrario, el contenido de un Acuerdo Internacional determina la forma jurídica que debe revestir, señalándose, en su caso, cuáles son los contenidos propios de los Tratados Internacionales.

2. Si el Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de diciembre de 1970 está vigente y por consiguiente resulta de aplicación en la actualidad en todos sus extremos.

3. En el caso afirmativo, delimitación de su ámbito de aplicación y, en concreto, qué debe entenderse por Programa Internacional.

4. Finalmente, determinar si el procedimiento establecido en dicho Acuerdo sería aplicable por analogía a cualquier aportación realizada por la Administración del Estado o sus Organismos públicos cuyos destinatarios no sean Organismos y Programas Internacionales, sino que sean otras "entidades extranjeras" y cuando dichas aportaciones no tengan un régimen jurídico específico.

Fundamentos jurídicos

I. Como quiera que la consulta a que se refiere el presente informe viene motivada por la discrepancia de criterios entre el informe de la Abogacía del Estado de la Secretaría de Estado de Hacienda de 24 de abril de 2003 y el informe de la Abogacía del Estado de la Secretaría de Estado de Presupuestos y Gastos de 25 de abril de 2003 respecto de la vigencia del Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de diciembre de 1970, sobre contribuciones a Organismos y Programas internacionales, procede examinar, en primer lugar la cuestión de la vigencia de dicho Acuerdo.

El apartado 1 de dicho Acuerdo dispone lo siguiente:

La cuantía de la contribución de España a los Organismos y Programas Internacionales y exteriores en general en los que la participación española sea de carácter voluntario a las aportaciones a realizar sean regulables a voluntad del país aportante, deberá ser establecida mediante acuerdo formalmente adoptado en Consejo de Ministros. El expediente que a estos efectos se incoará, promovido por el Ministerio de Asuntos Exteriores o el Departamento correspondiente, justificará los objetivos y ventajas que para España supone la participación en los referidos Organismos y especificará con la mayor exactitud posible la cuantía económica que suponen los compromisos propuestos en el ejercicio actual y ejercicios futuros y deberá ser informado por los Ministerios que lo hayan promovido y por aquellos otros que vayan a participar u obtener ventajas de dicho proyecto, y en todo caso por el Ministerio Page 925 de Hacienda previamente a su elevación al Acuerdo del Consejo de Ministros.

Los representantes españoles en los Organismos y Programas mencionados no podrán comprometer ninguna aportación española cuya cuantía no haya sido expresamente determinada en la forma anteriormente descrita.

Igual procedimiento se seguirá para la adopción de los criterios a sostener por las Delegaciones españolas respecto de la aprobación de los Presupuestos o Planes financieros de los Organismos Internacionales en que participe España y en los que haya de satisfacer cuotas que sean en función del importe total de aquéllos.

En el informe de la Abogacía del Estado de la Secretaría de Estado de Hacienda el 24 de abril de 2003 se argumenta, para concluir en la inaplicación o falta de vigencia del aludido Acuerdo, que se trata de «acto administrativo, con naturaleza de instrucción que se desenvolvió en un marco normativo precedente a la promulgación de la Ley General Presupuestaria, que configura ex novo todo el régimen financiero de la Hacienda Pública con carácter general».

Atendiendo exclusivamente al contenido del citado Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de diciembre de 1970, habría que concluir que el mismo tiene el contenido propio de la norma jurídica y caracterizador de ésta y no el contenido propio de un acto administrativo. A propósito de la distinción entre norma y acto administrativo debe traerse a colación el criterio mantenido invariablemente por la jurisprudencia del Tribunal Supremo; así, la sentencia del Alto Tribunal de 24 de octubre de 1989 (Ar. 7490) que, a su vez, se remite a la de 21 de marzo de 1986 declara lo siguiente: «para distinguir tales disposiciones de los simples actos, resoluciones o acuerdos administrativos, ni siquiera ha de estarse a "la forma como la norma se adopte, sino a su contenido" -Sentencia de 25 de febrero de 1980- y principalmente a las particularidades que la caracterizan y en razón de sus destinatarios -Sentencia de 11 de marzo de 1982-; precisa acudir a la consuntividad y ordinamentación del precepto, en el sentido de que, generalmente, el acto administrativo se caracteriza porque su cumplimiento agota el acto y, por el contrario, la norma con su cumplimiento no se agota y, por otro lado el acto administrativo, bien tenga contenido particular o general -referido a una pluralidad indeterminada de sujetos- es un acto ordenado y la norma al estar imbuida de un carácter ordinamental, se integra en el ordenamiento -Sentencia de 26 de noviembre de 1974-, característica especial esta última que, como esencialmente diferenciadora, se destaca por la Sentencia de 20 de mayo de 1981, según la cual las disposiciones de carácter general tienen una finalidad normativa y se integran en el ordenamiento jurídico en tanto que los actos administrativos, tengan por destinatario un solo sujeto o una pluralidad de ellos, siempre persiguen una finalidad particularizada.» Page 926

Pues bien, si las notas definidoras del acto administrativo son su carácter ordinamentado (el acto administrativo no contiene una regla jurídica) y su carácter consuntivo (el acto se agota con su cumplimiento) en tanto que las notas definidoras de las normas son, por el contrario, su carácter ordinamental (la norma incorpora una regla de Derecho) y su carácter no consuntivo (la norma posibilita, en tanto se mantenga vigente, una pluralidad sucesiva e indefinida de cumplimientos sin que, en consecuencia, se agote con su publicación), no cabe duda de que, atendiendo al contenido del repetido Acuerdo del Consejo de Ministros, éste habría de caracterizarse como una norma, pues es claro que establece una regla de actuación que no se agota con su aplicación, sino que posibilita una pluralidad sucesiva de cumplimientos: las reglas que establece el Acuerdo del Consejo de Ministros de continua referencia han de observarse o aplicarse cada vez que se dé el supuesto de hecho previsto en el mismo.

Ahora bien, si por las consideraciones precedentes el Acuerdo del Consejo de Ministros de 4 de diciembre de 1970 habría de calificarse como norma jurídica, dado su contenido, la circunstancia de que no conste su publicación en el BOE determina que su eficacia vinculante o fuerza de obligar sea la propia de una instrucción, ya que la producción de efectos jurídicos de carácter general se supedita a la publicación en el BOE, como disponía el artículo 29 de la derogada Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de julio de 1957, vigente en la fecha en que se dictó el repetido Acuerdo del Consejo de Ministros. Caracterizado en los términos indicados el Acuerdo del Consejo de Ministros de continua referencia, procede examinar ya la cuestión de si en la actualidad resulta inaplicable, al haberse dictado «en un marco normativo anterior a la Ley General Presupuestaria que configura ex novo el régimen financiero de la Hacienda Pública con carácter general», como entiende la Abogacía del Estado de la Secretaría de Estado de Hacienda.

Para la adecuada resolución de la anterior cuestión, es necesario partir de la distinción entre los denominados principios de legalidad administrativa y de legalidad financiera que, aunque relacionados, se desenvuelven propiamente en esferas distintas.

El principio de legalidad administrativa comporta en su aspecto sustantivo o material la necesidad de que el contenido del acto administrativo se ajuste a la norma (legal o reglamentaria) que posibilita su emanación y en su aspecto formal o procedimental que dicho acto administrativo se dicte tras seguir el concreto procedimiento establecido para ello en la normativa sectorial correspondiente (y sin...

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