La responsabilidad por daños ambientales: la situación actual y el nuevo sistema de "responsabilidad de derecho público" que introduce la directiva 2004/35/ce

La responsabilidad por daños ambientales: la situación actual y el nuevo sistema de "responsabilidad de derecho público" que introduce la directiva 2004/35/ce [*]

1. INTRODUCCIÓN

   Los daños ambientales (un vertido contaminante, un escape a la atmósfera de sustancias tóxicas, la contaminación del suelo etc.) pueden producir dos tipos de daños de carácter muy diferente, aunque a veces ambos tienen lugar simultáneamente. Por un lado, se pueden ocasionar daños en los bienes o derechos privados o en las personas, y, por otro, daños al medio ambiente en sí mismo que no producen ninguna lesión individualizada.

   Ese segundo tipo de daños, que podemos denominar "daños públicos ambientales" o "daños ambientales autónomos" [1] , se derivan del hecho de que el medio ambiente está fundamentalmente integrado por bienes públicos (ya sean bienes pertenecientes al dominio público, como el agua, las costas, los montes públicos, ya sean bienes que con independencia de su propiedad pública o privada están adscritos a su conservación y al uso público compatible con la misma, como es el caso de los espacios naturales protegidos, o se trate, por último, de bienes carentes de titularidad, como es el caso de la atmósfera, pero de utilización pública por todos los ciudadanos), por lo que existen multitud de atentados ambientales que no producen ningún perjuicio individual.

   En el caso de producción de daños ambientales, la Constitución contiene, bajo la rúbrica de los denominados "principios rectores" (Capítulo III del Título I), un mandato de "defender y restaurar el medio ambiente" dirigido a los poderes públicos, y la obligación de establecer un sistema que permita hacer efectiva "la obligación de reparar el daño causado" para toda persona que atente contra la utilización racional de los recursos naturales (art. 45).

   En materia ambiental, y ante la creciente concienciación ciudadana de la necesidad de defensa de nuestro ecosistema, gravemente amenazado por el potencial destructivo de la civilización moderna, la sociedad demanda que, en aplicación del principio "quien contamina paga" que rige la acción en materia de medio ambiente (reconocido por el art. 174.2 del Tratado de la Comunidad Europea), sean los causantes de daños al medio ambiente quienes asuman su coste por medio de la técnica de la responsabilidad civil, que persigue la reparación en su integridad del medio afectado o su resarcimiento mediante el pago de los daños y perjuicios ocasionados, salvo que se trate de casos de concurrencia de fuerza mayor (lo que los anglosajones denominan, de una manera muy expresiva, "act of God"), esto es, aquellos sucesos que se caracterizan por su imprevisibilidad e inevitabilidad, en cuanto son fenómenos repentinos e inesperados, como terremotos, temporales marítimos, inundaciones etc, que no pueden preverse, pero que aunque se hubieran podido predecir no hubieran podido ser evitados.

   Normalmente, esta responsabilidad se va a dilucidar en el ámbito penal o sancionador- administrativo, pues los daños ambientales proceden por lo general de infracciones de este tipo. Como pone de relieve E. ALONSO GARCÍA, "Hoy una acción que deteriore el ambiente (...) difícilmente no encajaría en uno de los tipos del Código Penal, o en el océano de infracciones administrativas tipificadas en la legislación básica, o en la legislación ambiental autonómica" [2].

   Cuando no concurran los elementos necesarios para reprimir la conducta dañosa con una sanción penal o administrativa, se aplicará directamente el sistema de responsabilidad extracontractual a fin de obligar al causante de los daños a pagar su reparación o a indemnizar los perjuicios causados en caso de que dicha reparación resultase imposible. Se arbitra para ello en nuestro ordenamiento un sistema de responsabilidad civil, completado con un régimen de carácter administrativo para la exigencia de responsabilidad a la Administración por los daños que le sean imputables ya sea por acción o por omisión de su deber de velar por la conservación de los recursos naturales. Hay que tener en cuenta, en este punto, que una de las singularidades que presenta el Derecho ambiental es que la Administración, que actúa como principal defensora del interés colectivo medio ambiente, en ocasiones puede aparecer también como potencial agresora del mismo. Las autoridades administrativas deben estar por ello sujetas también a los postulados ambientales y a la posibilidad de incurrir en responsabilidad ambiental cuando llevan a cabo cualquier actividad o proyecto potencialmente lesivo del entorno y sometido por ello a normas ambientales: obras públicas sometidas a evaluación de impacto, actividades clasificadas, vertidos, operaciones de producción y gestión de residuos etc.

   Ambos sistemas presentan, sin embargo, deficiencias importantes a la hora de reparar los daños ambientales públicos o autónomos, fundamentalmente porque se exige la existencia de derechos o intereses legítimos individualizados que hayan sido vulnerados como consecuencia del daño ambiental, lo que no suele ocurrir en el caso de daños a bienes ambientales públicos, a lo que se une la dificultad que reviste en muchos daños ambientales probar la relación de causalidad entre una acción u omisión ilícita y la lesión causada, o bien el hecho de que en ocasiones, aunque pueda imputarse el daño a una persona determinada, ésta resulta insolvente.

   Para suplir estas deficiencias, que son comunes en la generalidad de los Estados miembros de la Unión Europea, la Comunidad ha aprobado la Directiva 2004/35/EC, del Parlamento Europeo y del Consejo, sobre responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños ambientales, en la que se establecen las líneas fundamentales de un régimen público distinto del régimen privado de responsabilidad civil clásico, dirigido a la prevención y restauración de determinados daños ambientales autónomos, como son los que afectan a las especies y hábitats naturales, a las aguas o al suelo. Se trata por tanto de un sistema que no viene a sustituir sino a completar y modificar en ciertos aspectos el actualmente existente [3].

   Procede, a continuación, comenzar por analizar como se configura el sistema de responsabilidad por daños ambientales en nuestro país, poniendo de relieve cuáles son sus principales deficiencias, para a continuación exponer las novedades que, por obra de la nueva Directiva, habrán de incorporarse a nuestro Derecho.

2. RESPONSABILIDAD CIVIL POR DAÑOS AMBIENTALES DERIVADA DE LA COMISIÓN DE DELITOS O INFRACCIONES ADMINISTRATIVAS

   Para las sanciones administrativas la obligación de reposición de la situación alterada por el infractor la prevé con carácter general el art. 130.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LPC en adelante), y se reitera y concreta en numerosas normas ambientales. En caso de incumplimiento de este deber de reparación, la Administración puede siempre proceder a su ejecución subsidiaria con cargo al infractor (admitida con carácter general por el art. 98 de la LPC), y cuando así lo autoricen las leyes, y en la forma y cuantía que estas determinen (tal y como dispone el art. 99 de dicha Ley), a la imposición de multas coercitivas reiteradas por lapsos de tiempo que sean suficientes para cumplir lo ordenado.

   Para aquellos supuestos en los que la reparación no fuere posible o que subsistan daños irreparables o perjuicios a terceros, la LPC prevé con carácter general "la indemnización de los daños y perjuicios causados, que podrán ser determinados por el órgano competente" de la Administración sancionadora y, en caso de conflicto, por la Jurisdicción Contencioso- administrativa. Aunque la Ley no lo precisa, hay que entender que se trata de los daños y perjuicios causados a la Administración pública (tal y como lo concreta el Reglamento de Procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora, aprobado por Real Decreto 1398/1993), incluyendo en este concepto a los bienes y servicios públicos, pues para los daños y perjuicios causados por el infractor, en su caso, a terceras personas, será en principio el juez civil y no la Administración quien habrá de determinar y exigir el importe de las indemnizaciones procedentes [4].

   En cuanto a las sanciones penales, el art. 109 del Código Penal prevé con carácter general que la ejecución de un hecho descrito por la Ley como delito o falta obliga a reparar, en los términos previstos en las leyes, los daños y perjuicios por él causados. Esta responsabilidad comprende, de acuerdo con el art. 110 del dicho Código Penal: la restitución, la reparación del daño, y la indemnización de perjuicios materiales y morales.

   La responsabilidad civil derivada de un hecho ilícito penalmente exige, como elemento estructural de la misma, una relación de causalidad entre la acción u omisión delictiva y el daño o perjuicio sobrevenidos. Esta responsabilidad podrá solicitarse y ser declarada por el propio Tribunal penal o bien, según precisa el art. 109, el perjudicado podrá optar por exigir de modo independiente la responsabilidad ante la Jurisdicción civil. En el caso concreto de los delitos contra el medio ambiente, el art. 339 establece que "Los Jueces y Tribunales podrán, motivadamente, ordenar la adopción, a cargo del autor del hecho, de medidas encaminadas a restaurar el equilibrio ecológico perturbado, así como adoptar cualquier otra medida cautelar para la protección de los bienes tutelados en este Título".

   La responsabilidad penal podrá pedirse, si la lesión reviste la gravedad necesaria para configurar alguno de los tipos de los delitos o faltas de carácter ambiental tipificados en el Código Penal, al culpable de la actividad dañosa, que puede ser un particular o una autoridad o funcionario de la Administración pública. Cuando el responsable del daño ambiental es un particular, se puede denunciar también penalmente, en su caso, a la autoridad o funcionario que haya propiciado o permitido dolosamente la comisión del delito, pues el Código penal contempla un supuesto específico de prevaricación en materia de medio ambiente, castigado con la pena de inhabilitación especial para empleo o cargo público y la pena de prisión o multa (art. 329) [5].

   Los entes públicos (Estado, Comunidad Autónoma, Provincia, Municipio o isla, según los casos) responden subsidiariamente de los daños causados por los responsables de los delitos dolosos o culposos, cuando éstos sean autoridades, funcionarios, agentes o contratados de la Administración. Así lo establece el Código Penal (art. 121), que exige para ello que hayan actuado en el ejercicio de sus cargos o funciones y que la lesión sea consecuencia directa del funcionamiento de los servicios públicos que les estuviesen confiados [6].

3. RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL POR DAÑOS AL MEDIO AMBIENTE. LOS DOS MODELOS EXISTENTES (RESPONSABILIDAD SUBJETIVA Y OBJETIVA), Y LA POSIBILIDAD DE COMPLEMENTARLOS CON LA CREACIÓN DE FONDOS DE COMPENSACIÓN

   Cuando los daños ambientales no son constitutivos de un delito o infracción administrativa, debe acudirse al sistema de responsabilidad extracontractual, que puede definirse como el deber jurídico de reparar o indemnizar que surge por virtud de la causación de un hecho dañoso sin que concurra relación jurídica o vínculo contractual previos entre el autor del daño y la víctima.

   Esta responsabilidad puede responder a dos modelos diferenciados y a un sistema que, más que un tercer modelo, podemos decir que es un mecanismo que puede resultar complementario de los otros dos:

   1. El modelo, imperante en nuestro país y en otros de nuestro entorno jurídico (como Francia, Holanda, Reino Unido e Italia), de la responsabilidad subjetiva, en el que para exigir responsabilidad al autor del comportamiento lesivo es necesario demostrar la existencia de culpa o negligencia por parte del responsable del hecho dañoso. Se trata por tanto de un modelo de responsabilidad que tiene en cuenta el comportamiento de los sujetos causantes del daño.

   2. El modelo de responsabilidad objetiva o por riesgo, en el que se atribuye la responsabilidad al autor del comportamiento que ha causado el daño por el simple hecho de haberse producido el mismo, prescindiendo de la apreciación de si ha concurrido culpa o negligencia. En este modelo no es necesario indagar las características del comportamiento del causante del daño, pues debe indemnizar sólo por haberlo ocasionado o, si se quiere, por haber realizado y haberse lucrado de una actividad susceptible de producir riesgo en cuyo ejercicio ha acontecido el efecto dañoso. Se suelen citar, como ejemplos de sistemas de responsabilidad objetiva, los de Alemania y Estados Unidos.

   3. El llamado "sistema de conjunto". Tanto en el sistema de responsabilidad subjetiva como en el de responsabilidad objetiva se plantea el problema común, como veremos, de que para imputar la responsabilidad resulta necesario que se demuestre la relación de causalidad entre la acción y el daño. Hay muchos casos, sin embargo, en los que esta demostración resulta imposible de establecer en el ámbito del medio ambiente, como en los casos de daños difusos, procedentes de múltiples fuentes, y en otras ocasiones, aunque se puede establecer la relación de causalidad, el contaminador es insolvente o no puede ser identificado.

   En estos casos, resultan inoperantes los mecanismos de responsabilidad civil y es donde se ha planteado la necesidad de crear fondos de compensación o fondos de indemnización conjunta que hagan frente a la reparación del daño producido, los cuales se financian a través de las tasas o impuestos que pagan las industrias potencialmente contaminantes [7].

   En el ámbito internacional, destaca el denominado "Superfund" americano, creado por la Comprehensive Environmental Response and Liability Act de 1980, con el objeto de hacer frente a supuestos de emergencia y limpieza de suelos contaminados originados por el depósito incontrolado de residuos tóxicos o peligrosos. El fondo se financia con las aportaciones obligatorias de las industrias potencialmente contaminantes y su objetivo es la limpieza de los suelos. Se intenta, en primer lugar, hacer responsable del coste de la limpieza a su causante, siguiendo el modelo de responsabilidad civil objetiva imperante en Estados Unidos, pero cuando esto no resulta imposible, porque el responsable no se puede identificar o es insolvente, se complementa el sistema con la aplicación de los fondos para la restauración de los suelos dañados. Aunque los comienzos del sistema fueron difíciles y controvertidos, a medida que su aplicación se ha ido perfeccionando se ha convertido en un programa que opera con gran eficacia y ejerce una función vital en la sociedad. Según los últimos datos aportados por los expertos, decenas de miles de suelos contaminados han sido evaluados, se han llevado acciones de limpieza rápida en miles de sitios, y se están completando poco a poco acciones de limpieza a más largo plazo en los sitios más gravemente contaminados [8]. En Europa existen también algunos supuestos de fondos de compensación, como los que tienen Suecia y Alemania para la restauración de tierras contaminadas, el de Francia para las indemnizaciones por la contaminación acústica causada por los aeropuertos, o el de los Países Bajos para luchar contra la contaminación atmosférica (según datos facilitados por el Libro Blanco de Responsabilidad Ambiental elaborado por la Comisión Europea, COM (2000) 66 final [9]).

4. EL SISTEMA ESPAÑOL ACTUAL PARA LA EXIGENCIA DE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL POR DAÑOS AMBIENTALES. LA TENDENCIA HACIA LA OBJETIVACIÓN DE LA RESPONSABILIDAD POR DAÑOS FUNDADA EN LA "DOCTRINA DEL RIESGO"

   Cuando no concurran los elementos necesarios para reprimir la conducta dañosa con una sanción penal o administrativa, se aplicará directamente el sistema de responsabilidad extracontractual, que presenta dos cauces jurídicos distintos en nuestro ordenamiento que pasamos a exponer.

   1. La responsabilidad por daños ambientales causados por los particulares

      España, como hemos dicho, al igual que la generalidad de los países de la Unión Europea, parte a la hora de regular la responsabilidad por daños al medio ambiente causados por particulares de un régimen general de responsabilidad civil subjetiva basado en la existencia de culpa o negligencia por parte del responsable del hecho dañoso, aunque este sistema se combina con supuestos de responsabilidad objetiva que cada vez asumen mayor frecuencia e importancia.

      Se trata del sistema de responsabilidad civil clásico, derivado del Derecho Romano (Lex Aquilia), en el que se consideraba el no causar daño a los demás como una de las tres grandes máximas del comportamiento social, junto al vivir honesto y dar a cada uno lo suyo (honeste vivere, neminem laedere, suum cuique tribuere), que en nuestro sistema jurídico se encuentra recogido con carácter general en el Código Civil, cuyo artículo 1902 establece que "el que por acción u omisión causa un daño a otro, interviniendo culpa o negligencia, está obligado a reparar el mal causado".

      Los elementos que deben concurrir para que pueda exigirse esta responsabilidad civil son, de acuerdo con la jurisprudencia, los siguientes:

      - la existencia probada de una acción u omisión culposa o negligente;

      - la realidad del daño, esto es, la prueba de un daño efectivo;

      - y la existencia, también probada, de la relación de causalidad entre la acción u omisión culposa o negligente y el daño causado.

      Ahora bien, La posibilidad de utilizar las acciones de responsabilidad civil, de marcado carácter individualista y subjetivo, para la reparación de los daños ocasionados al medio ambiente se encuentra en la práctica con grandes obstáculos, entre los que podemos destacar los siguientes:

      - El carácter colectivo o difuso de los bienes normalmente implicados en la protección ambiental dificulta con frecuencia la prueba de la existencia de un daño efectivo. Resulta difícil probar la existencia de un daño efectivo cuando las lesiones se producen en bienes de uso común como la atmósfera o en intereses colectivos vinculados a la protección ambiental que revisten un carácter absolutamente inmaterial, como es el caso de las nociones estéticas asociadas al paisaje. Se habla, en este sentido, de la existencia de "daños difusos".

      - Pero incluso en aquellos casos en que puede probarse la certeza y la realidad de los daños, la acción de responsabilidad civil en materia de daños al medio ambiente se encuentra con la dificultad que reviste asimismo con frecuencia la prueba de la culpabilidad o ilicitud de la conducta o de la relación de causalidad entre la acción u omisión ilícita y el daño causado.

      Por lo que respecta a la prueba de concurrencia de "culpa o negligencia" como exige el art. 1902 del Código Civil, pues los problemas que presenta la relación de causalidad los expondremos en un momento posterior, son muchos los supuestos en los que no es posible probar la culpabilidad o ilicitud de la conducta productora de daños en el medio ambiente, pues el agente causante de los mismos puede escudarse en el cumplimiento de la normativa medioambiental protectora, en que tiene y cumple con todas las autorizaciones administrativas para el ejercicio de la actividad, o en que la Administración no ha detectado, en las posibles inspecciones realizadas, ninguna anomalía o incumplimiento.

      La jurisprudencia tiende por ello cada vez más a prescindir de la culpabilidad o ilicitud de la conducta para declarar la obligación de resarcir los daños cuando se trata de actividades productoras de riesgo, reconociendo una suerte de responsabilidad objetiva o responsabilidad por riesgo, en virtud de la cual, cuando una actividad desarrollada por una persona o empresa representa una fuente de provecho para ella y un riesgo adicional y extraño para los circundantes (personas o bienes), el resarcimiento de daños y perjuicios se configura como una especie de contrapartida de la utilidad proporcionada por la actividad peligrosa (ubi emolumentum, ibi onus), aunque tal daño se haya producido sin poder evitarlo y pese a haber adoptado las precauciones técnicas prescritas [10].

      Esta doctrina del riesgo se aplica con un "sentido limitativo (fuera de los supuestos legalmente previstos) no a todas las actividades de la vida, sino sólo a las que impliquen un riesgo considerablemente anormal en relación con los estándares medios" (Sentencia del Tribunal Supremo núm. 470/1999, de 29 mayo, R. A. 1999/4382), pero en estos casos en que se utiliza produce los efectos fundamentales de la no exoneración de responsabilidad por el cumplimiento de las condiciones legales, reglamentarias o administrativas para el ejercicio de la actividad causante del daño y de una inversión de la carga de la prueba, en el sentido de que es el demandado el que debe probar que actuó diligentemente. Así lo reconoce en varias Sentencias el Tribunal Supremo, afirmando que "en las actividades que impliquen un riesgo considerablemente anormal en relación con los estándares medios, no resulta suficiente la diligencia reglamentaria, si la realidad fáctica evidencia que las garantías adoptadas para evitar los daños previsibles han resultado ineficaces, ya que el principio de la responsabilidad por riesgo, sin llegar a objetivar de una forma absoluta la responsabilidad de aquél a quien cabe atribuir la creación del mismo, le obliga a acreditar que había adoptado todas las medidas necesarias para evitar que la proximidad del daño se transformase en siniestro" (Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de septiembre de 2002, R.A. 2002/7869, y, en el mismo sentido, Sentencias del TS de 20 de marzo de 1996, R.A. 1996/2244, de 8 de abril de 1996, R.A. 1996/2989, y de 13 de julio de 1999, R.A. 1999/5046).

      De esta forma, en las actividades productoras de peligros, como son las que mayores amenazas producen para el medio ambiente, la sola creación de riesgos en provecho propio hace recaer sobre el autor la responsabilidad del daño que se pueda ocasionar, lo que supone la elevación del nivel de diligencia exigible, con la prueba del agotamiento de la diligencia para poder quedar exonerado. Para que exista responsabilidad debe probarse que la actividad del demandado ha sido la causa del daño, esto es, la concurrencia de relación de causalidad, pero una vez probada su concurrencia, la adecuación de la actividad a los requisitos jurídicos exigidos no basta para exonerar el deber de resarcir el daño causado.

      Esta concepción objetiva de la responsabilidad por daños derivados de actividades productoras de riesgo ha comenzado a ser incorporada al ámbito legislativo, con lo que gana fuerza y, además, lleva aparejada o incentiva la suscripción de pólizas de seguro, con lo que se garantiza el pago de la indemnización y, al tiempo, hace que todos los que realicen este tipo de actividad colaboren a sufragar los daños que efectivamente se produzcan en el sector o ámbito de responsabilidad extracontractual correspondiente.

      Hay que destacar que la tendencia hacia la adopción de normas que reconocen una responsabilidad de carácter objetivo es un fenómeno que se aprecia hoy con carácter general, no únicamente en el ámbito ambiental, pues si en el Código Civil los supuestos de responsabilidad civil objetiva constituían excepciones menores al sistema consagrado por el art.1902 (supuestos contemplados en el art. 1905 -daños causados por animales-, 1908.3 -daños causados por la caída de árboles-, y 1910 -objetos arrojados o caídos desde una casa-), la evolución legislativa ha ido progresivamente ampliando el ámbito de la responsabilidad civil, fundándose en la mencionada doctrina del riesgo (quien crea o realiza una actividad productora de riesgos está obligado a responder de los daños derivados de la misma). En este sentido, puede señalarse la introducción de la responsabilidad objetiva en el ámbito de la caza (Ley de 4 de abril de 1970); la navegación aérea (Ley de 21 de julio de 1960, reguladora del régimen de la Navegación Aérea), o la circulación de vehículos de motor (Real Decreto Legislativo 339/1990, de 2 de marzo, por el que se aprueba el texto articulado de la Ley sobre Tráfico, Circulación de vehículos a motor y Seguridad Vial).

      En el ámbito jurídico de la protección del medio ambiente son muy pocas todavía las leyes que establecen un régimen de responsabilidad objetiva. Tres son los principales supuestos actualmente reconocidos de responsabilidad objetiva por normas encuadrables en este sector:

      - El caso singular, por las circunstancias de especial peligrosidad que en él concurren, de la energía nuclear, cuya Ley reguladora (Ley 25/1964, de 29 de abril), dispone que "el explotador de una instalación nuclear o de cualquier otra instalación que produzca o trabaje con materiales radiactivos o que cuente con dispositivos que puedan producir radiaciones ionizantes será responsable de los daños nucleares. Esta responsabilidad será objetiva -salvo los supuestos de fuerza mayor que la ley enuncia- y estará limitada en su cuantía hasta el límite de cobertura que se señala en la presente Ley" (300 millones de pesetas -1.803.036 euros- por accidente en cada instalación que tuviera el explotador en uso).

      - Las obligaciones de limpieza y restauración de suelos declarados contaminados (reguladas en la Ley básica de Residuos, Ley 10/1998, de 21 de abril). Los suelos contaminados se definen por la Ley como "todo aquel cuyas características físicas, químicas o biológicas hayan sido alteradas negativamente por la presencia de componentes de carácter peligroso de origen humano, en concentración tal que comporte un riesgo para la salud humana o el medio ambiente, de acuerdo con los criterios y estándares que se determinen por el Gobierno" (por Real Decreto 9/2005, de 14 de enero, se establece la relación de actividades potencialmente contaminantes del suelo y los criterios y estándares para la declaración de suelos contaminados). Una vez que un suelo es declarado como contaminado de acuerdo con el sistema que establece la Ley, surge la obligación de realizar las actuaciones necesarias para proceder a su limpieza y recuperación. La responsabilidad de realizar estos trabajos, previo requerimiento de la Comunidad Autónoma, recae, en primer lugar, en "los causantes de la contaminación, que cuando sean varios responderán de estas obligaciones de modo solidario" y, subsidiariamente, por este orden, en "los poseedores de los suelos contaminados y los propietarios no poseedores". Se trata, por tanto, de una responsabilidad de corte puramente objetivo, y parece surgir con independencia de la fecha en que se originó la contaminación, pues no se hace ninguna referencia al respecto. En el caso de que los responsables mencionados no procedieran a realizar las operaciones de limpieza y recuperación de los suelos, "podrá procederse a la ejecución subsidiaria (por la Administración) por cuenta del infractor y a su costa" (art. 36.3).

      - El régimen jurídico establecido en materia de residuos tóxicos y peligrosos, en el que se dispone que "A todos los efectos, los residuos tóxicos y peligrosos tendrán siempre un titular responsable, cualidad que corresponderá al productor o al gestor de los mismos" (art. 47 del Reglamento de Residuos Tóxicos y Peligrosos, aprobado por Real Decreto 833/1988, de 20 de julio y modificado por Real Decreto 952/1997, de 20 de junio). De modo consecuente con esta atribución de responsabilidad, el art.6 establece que "La autorización de gestión de residuos tóxicos o peligrosos quedará sujeta a la constitución por el solicitante de un seguro de responsabilidad civil que cubra el riesgo de indemnización por los posibles daños causados a terceras personas o a sus cosas, derivado del ejercicio de las actividades objeto de la citada autorización administrativa (así lo ha dispuesto también el art. 22.2 de la Ley de Residuos).

   2. La responsabilidad de la Administración por daños ambientales

      Cuando se produce un daño al medio ambiente derivado del funcionamiento de los servicios públicos, la petición de responsabilidad se fundamenta en el régimen de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas reconocido por el art. 106.2 de la Constitución y desarrollado por los arts. 139 y ss. de la LPC, en virtud del cual la Administración responde por los daños causados por el funcionamiento de los servicios públicos, salvo en los casos de fuerza mayor [11].

      Pues bien, esta cláusula del "funcionamiento de los servicios públicos" ha sido interpretada por la jurisprudencia en un sentido muy amplio, de tal forma que incluye la realización tanto de la actividad jurídica de la Administración, por los daños al medio ambiente causados como consecuencia de autorizaciones o licencias ilegales, como de una actividad material, ya sea por acción u omisión, de modo que las Administraciones responden por los daños derivados de las actividades potencialmente lesivas al medio ambiente que pueden llevar a cabo (obras públicas, vertidos, operaciones de gestión de residuos etc.), pero también por la inactividad o falta de vigilancia de las actividades con impacto ambiental realizadas por particulares. Ello es así porque, de acuerdo con la jurisprudencia, el anormal funcionamiento del servicio público comprende también "la omisión o la pasividad, cuando la Administración está obligada a comportarse de un modo determinado" -SSTS, entre otras, de 14 de junio de 1991 (R.A. 5115), de 5 de octubre de 1993 (R.A. 7196), y de 18 de diciembre de 1995 (R.A. 9408).

      Aunque la LPC se refiere a la responsabilidad de la Administración por el "funcionamiento normal o anormal" de los servicios públicos, la responsabilidad objetiva de la Administración, aunque reconocida con carácter mucho más amplio que en el ámbito civil, no opera con carácter general, pues además de que la propia Ley precisa (tras la reforma operada por la Ley 4/1999, de 13 e enero), que "no serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquellos" [12], la jurisprudencia limita los supuestos en los que puede operar la responsabilidad aunque el servicio haya funcionado normalmente. Uno de estos supuestos es, al igual que en la responsabilidad civil, el título de creación de un riesgo. En palabras del TS, "es de recordar que, como esta Sala 3ª del Tribunal Supremo ha tenido ocasión de decir en más de una ocasión, la Administración asume la responsabilidad derivada de los riesgos por ella creados" (S. de 25 de mayo de 1999, R.A. 6153).

      Entre las vías de petición de responsabilidad de la Administración por daños ambientales, una que está cobrando creciente importancia en la actualidad es la fundada en la inactividad de la Administración, pues las Sentencias admiten la responsabilidad de la Administración por la conocida como culpa in vigilando o culpa in omitiendo, es decir, supuestos en los que se la hace responsable del daño por considerarse que en la producción del mismo ha concurrido de forma decisiva la falta de vigilancia o de adopción de las medidas prescritas, aun en el supuesto de la actuación de un tercero (SSTS, entre otras, de 14 de junio de 1991 -R.A. 5115-, de 5 de octubre de 1993 -R.A. 7196-, y de 18 de diciembre de 1995 -R.A. 9408-).

      En la actualidad, la responsabilidad de los poderes públicos por los daños ambientales ha cobrado una nueva dimensión, desde el momento en que se considera que los daños ocasionados por el funcionamiento anormal de los servicios públicos -ya sea por acción o por omisión de su deber de vigilancia y control de la actividad de los particulares-, pueden dar lugar a la vulneración de derechos fundamentales, de conformidad con la interpretación realizada por el Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Sentencias, entre otras, de 9 de diciembre de 1994, caso López Ostra contra España , de 19 de febrero de 1998, caso Guerra y otros contra Italia, y Sentencia de 21 de febrero de 1990, caso Powell and Rayner c. Reino Unido) que ha sido recibida por nuestro Tribunal constitucional (Sentencias 119/2001, de 24 de mayo, y 16/2004, de 23 de febrero). Se entiende, de acuerdo con esta doctrina, que, en determinados casos de especial gravedad, ciertos daños ambientales pueden poner en peligro la salud de las personas, y atentar por consiguiente contra el derecho fundamental a la vida y a la integridad física (art.15 CE), o bien, aun sin poner en peligro estos derechos, vulnerar el derecho fundamental de los ciudadanos al respeto de su vida privada y familiar, privándoles del disfrute de su domicilio y vulnerando por esta vía los derechos a la intimidad personal y familiar y a la inviolabilidad del domicilio (art.18 CE) [13].

      En el caso de que sean varias las Administraciones que concurran en la producción del daño, el art. 140 de la LPC dispone que "Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias Administraciones públicas se derive responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las Administraciones intervinientes responderán de forma solidaria (...)", con lo que refuerza la garantía de los particulares, que pueden dirigir su reclamación por la totalidad de la cuantía frente a cualquiera de las Administraciones que han concurrido a la producción del daño, frente a la posible situación de indefensión que provocaba, con anterioridad a este precepto introducido en 1992 por la LPC, la dificultad del perjudicado de determinar frente a qué Administración había de dirigir su pretensión.

      Hemos de señalar, por último, que todos estos supuestos de responsabilidad por daños causados imputables a una Administración pública han de sustanciarse ante la Jurisdicción contencioso- administrativa, pues de acuerdo con la legislación vigente ha de atribuirse a los tribunales de este orden jurisdiccional y mediante la aplicación del derecho administrativo, la competencia exclusiva y excluyente para el conocimiento de las pretensiones de responsabilidad patrimonial frente a la Administración, con independencia de cual sea la naturaleza o el tipo de relación de que se derive, e incluso en los supuestos de concurrencia de otros sujetos privados en la producción del daño (art. 2 de la Ley Orgánica 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, art. 144 de la LPC, y artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial tras las reformas del mismo operadas por la Ley Orgánica 6/1998, de 13 de julio y la Ley Orgánica 19/2003, de 23 de diciembre) [14].

5. LAS DEFICIENCIAS DEL SISTEMA ESPAÑOL DE RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL PARA LA REPARACIÓN O RESARCIMIENTO DE LOS DAÑOS AMBIENTALES

   El sistema de responsabilidad extracontractual establecido por nuestro ordenamiento jurídico, ya sea el estrictamente civil o el de petición de responsabilidad patrimonial a la Administración, presenta, desde la perspectiva de la protección de los bienes ambientales, dos deficiencias fundamentales:

   En primer lugar, son muchos los casos en que este sistema no garantiza la restauración del medio ambiente dañado, lo que se debe fundamentalmente a las siguientes causas:

   - La dificultad que reviste en muchos daños ambientales probar la relación de causalidad entre una acción u omisión ilícita y la lesión causada. Son muchos los casos en los que el daño tiene su origen en la actividad simultánea de varios sujetos y no puede identificarse una acción aislada como la responsable de la lesión (pensemos en los vertidos de diversas industrias en el caudal de un mismo río). A ello se añade que, con frecuencia, los daños al medio ambiente no tienen una manifestación inmediata sino que se presentan muchos años después de haber tenido lugar la actividad causante de los mismos; son los llamados "daños históricos" o "daños originados en el pasado". La contaminación de los acuíferos subterráneos o del suelo, por ejemplo, puede tardar años en manifestarse, con lo que los causantes de la lesión pueden ser industrias que no operan ya en esa zona.

   Ello conduce a que en muchos supuestos los Tribunales, por mucho que apliquen una responsabilidad de carácter objetivo, deban desestimar las pretensiones de responsabilidad civil o patrimonial por daños ambientales debido a la falta de prueba del nexo causal entre la actividad contaminante y los daños producidos. Como ejemplos de esta línea jurisprudencial, podemos citar la Sentencia de 19 de junio de 1980, en la que el TS desestimó la pretensión indemnizatoria del titular de una mejillonera de la bahía de La Coruña contra el armador de un petrolero por los daños sufridos en sus instalaciones debida a derrames de petróleo por falta de prueba de la relación de causalidad, al considerar que los supuestos daños cuyo importe se reclamaba no habían provenido exclusivamente de vertidos del buque en cuestión, sino que podían haber sido causados también por otros muchos, dado que el gran número de buques que habían sido sancionados en las mismas fechas por vertidos en las aguas de la bahía. En el mismo sentido pueden citarse, entre otras, las SSTS de 27 de octubre de 1988 (en relación a una reclamación de daños por extracción de aguas), de 14 de febrero de 1985 (aumento del caudal de un río y fallecimiento de la persona que intenta cruzarlo), 10 de febrero de 1988 (pérdida de una cosecha por uso indebido de herbicidas), o de 27 de octubre de 1990 (muerte de truchas por la contaminación del río Cifuentes).

   - En otros casos, aun pudiéndose imputar el daño a una persona determinada, ésta resulta insolvente. Cuando se da este supuesto, al igual que cuando se desconoce el causante del daño o no puede probarse la relación de causalidad, la reparación del medio ambiente dañado queda sin cobertura, pues aunque la Constitución impone con carácter general a los poderes públicos el deber de "defender y restaurar el medio ambiente, apoyándose en la indispensable solidaridad colectiva" (art. 45.2), falta una disposición que concrete y haga exigible este deber de los poderes públicos de restaurar los daños ambientales cuando los responsables no se encuentren o resulten insolventes.

   - Pero incluso cuando no se dan las circunstancias anteriores, el problema radica en que, salvo que las leyes digan lo contrario, se encuentra más generalizada en la jurisprudencia la indemnización al perjudicado que la reparación en especie, y nada garantiza que la indemnización vaya a utilizarse en restaurar los daños ambientales producidos. En la práctica, la mayoría de las decisiones judiciales imponen directamente la obligación de indemnización, sin ni siquiera plantearse si es posible o no la reposición de los bienes, lo que responde a la tónica general de los supuestos de responsabilidad civil y al hecho de que normalmente son los propios demandantes los que acuden al juez solicitando directamente la indemnización. Son pocas las Sentencias que sí se preocupan por defender el principio de que en primer lugar debe perseguirse la reparación en especie, y sólo cuando esto no sea posible, debe acudirse a la indemnización (SSTS de 23 de septiembre y de 27 de octubre de 1988, o de 15 de marzo de 1993) [15]. La mayoría de las leyes ambientales sí precisan en cambio que, por lo que respecta a la responsabilidad derivada de la infracción de sus preceptos, debe procederse ante todo a la reparación en especie, siendo aplicable la indemnización para los daños irreparables y los perjuicios causados (así lo especifican, entre otras, la Ley de Costas -Ley 22/1988, de 28 de julio-, la Ley de Aguas - Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio-, la Ley de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y la Fauna Silvestres -Ley 4/1989, de 27 de marzo-, la Ley básica de Residuos -Ley 10/1998, de 21 de abril-, o la Ley de Montes -Ley 43/2003, de 21 de noviembre-).

   En segundo lugar, nuestro sistema de responsabilidad extracontractual resulta insuficiente o inadecuado para velar por la reparación de los daños al medio ambiente que no producen ninguna lesión individualizada, a los que hemos denominado "daños públicos ambientales" o "daños ambientales autónomos" pues, dado que, como hemos señalado, el medio ambiente está fundamentalmente integrado por bienes públicos, existen multitud de atentados ambientales que no producen perjuicios individuales [16] .

   En estos casos de "daños ambientales autónomos", la inexistencia de derechos o intereses legítimos individualizados que hayan sido vulnerados como consecuencia del daño ambiental dificulta la posibilidad de pedir responsabilidad por la vía civil o de exigir la responsabilidad patrimonial de la Administración.

   En el caso de la responsabilidad civil, la legitimación para solicitarla la ostentan quienes han visto vulnerados sus derechos o intereses legítimos. Así lo establece la actual Ley de Enjuiciamiento Civil (Ley 1/2000, de 7 de enero), que por primera vez ha regulado la cuestión de la legitimación (que no se hallaba específicamente tratada en la Ley de 1881), y que dispone con carácter general y salvo las excepciones expresamente previstas por la Ley (referidas fundamentalmente a los derechos e intereses de los consumidores y usuarios en cuanto colectividades), que "serán considerados partes legítimas quienes comparezcan y actúen en juicio como titulares de la relación jurídica u objeto litigioso" (art. 10, párrafo 1º), de tal forma que, como se señala en su Exposición de Motivos, "De ordinario, el proceso civil responde a la iniciativa de quien considera necesaria una tutela judicial en función de sus derechos e intereses legítimos".

   Por lo que respecta a la responsabilidad patrimonial de la Administración, el problema se plantea porque la LPC exige que el daño sea "efectivo, evaluable económicamente e individualizado en relación con una persona o grupo de personas". Se requiere por tanto que el daño afecte a los derechos o intereses del reclamante, lo que disminuye en gran medida la eficacia del instituto de la responsabilidad como fórmula de protección del medio ambiente cuando se trata de daños que no son residenciables en el patrimonio de una o varias personas, por su carácter difuso (pensemos en la contaminación atmosférica), o por afectar a bienes públicos (los montes públicos, la flora y la fauna silvestres...).

   Se habla en este sentido, con gran expresividad, de "lugares huérfanos", en los que no existen intereses particulares que puedan verse afectados y que estimulen, por tanto, la acción de los ciudadanos en su defensa (pensemos, por ejemplo, en las lesiones a los hábitats protegidos y a las especies de flora y fauna que en ellos encuentran cobijo).

   Un modo de superar estas dificultades sería que las Administraciones públicas, y singularmente los Ayuntamientos cuyos bienes se han visto afectados, ejercitaran las acciones de petición de responsabilidad. Esta posibilidad cuenta con un expreso respaldo legal en el art. 68 de la Ley de Bases de Régimen Local, en el que se dispone que "Las entidades locales tienen la obligación de ejercer las acciones necesarias para la defensa de sus bienes y derechos", permitiendo asimismo que, en caso de que la Administración local no actúe, lo hagan los vecinos por subrogación.

   Otra manera de superar estos obstáculos procesales, que se está introduciendo por obra del Derecho comunitario y cuenta ya con un reconocimiento expreso, como veremos, en la Directiva sobre responsabilidad ambiental que analizaremos a continuación, sería el reconocimiento de que las ONG ambientales ostentan un interés legítimo para defender los intereses que constituyen su razón de ser.

6. UN NUEVO RÉGIMEN COMUNITARIO DE RESPONSABILIDAD POR DAÑOS AL MEDIO AMBIENTE: LA DIRECTIVA 2004/35/CE SOBRE RESPONSABILIDAD AMBIENTAL EN RELACIÓN CON LA PREVENCIÓN Y REPARACIÓN DE LOS DAÑOS AMBIENTALES

   Ante estas especialidades que reviste la restauración de los daños ambientales, y la insuficiencia de los Estados para instaurar un sistema de responsabilidad efectivo para estos casos, la Comunidad europea ha considerado necesario intervenir, y seguida de dos informes preparatorios de la Comisión de estudio y reflexión (el Libro Verde sobre reparación de daños ecológicos presentado en 1993 [17], y el Libro Blanco sobre Responsabilidad Ambiental publicado en el 2000 [18]), se ha aprobado, tras intensos debates, la Directiva 2004/35/EC, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre responsabilidad ambiental en materia de prevención y restauración de los daños ambientales [19]. La Directiva entró en vigor el día de su publicación en el Diario Oficial de la Comunidad Europea [20], y otorga a los Estados miembros un plazo para adoptar las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas para dar cumplimiento a lo previsto en la Directiva hasta el 30 de abril de 2007.

   La Directiva comienza por justificar, en sus considerandos, la necesidad de actuación comunitaria desde el punto de vista, en especial, del principio de subsidiariedad, en virtud del cual la Comunidad sólo ha de intervenir en este ámbito, como en todos aquellos en los que no sean de su competencia exclusiva, "en la medida en que los objetivos de la acción pretendida no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros, y, por consiguiente, puedan lograrse mejor, debido a la dimensión o a los efectos de la acción contemplada, a nivel comunitario" (art.5 del Tratado CE). En los considerandos se afirma así que "el objetivo de la presente Directiva, a saber, establecer un marco común para la prevención y la reparación de los daños medioambientales a un coste razonable para la sociedad no puede ser alcanzado de manera suficiente por los Estados miembros y, por consiguiente (...) puede lograrse mejor a nivel comunitario".

   Los objetivos que, según se desprenden de sus considerandos, persigue el sistema común de prevención y reparación de daños ambientales que instaura la Directiva son fundamentalmente dos:

   - La prevención y restauración, en la medida de lo posible, de los daños ambientales, a fin de lograr los objetivos y principios de la política de medio ambiente de la Comunidad. Se destaca en este sentido que "Actualmente existen en la Comunidad muchos parajes contaminados que presentan importantes riesgos sanitarios, y la pérdida de biodiversidad ha sufrido una notable aceleración durante las últimas décadas", y "La falta de acción puede acarrear un incremento de la contaminación y que la pérdida de biodiversidad aún sea mayor en el futuro". La finalidad con la que se aprueba la Directiva es, por tanto, doble, pues mediante el sistema de responsabilidad que arbitra pretende, en primer lugar, prevenir la producción de daños al medio ambiente, y para los casos en que estos daños lleguen a producirse, exigir, en segundo lugar, su reparación integral.

   - La necesidad de que la prevención y la restauración de los daños ambientales se instrumenten mediante "el fomento del principio con arreglo al cual "quien contamina paga", tal como se establece en el Tratado y coherentemente con el principio de desarrollo sostenible". Se afirma así que "El principio fundamental de la presente Directiva debe, por tanto, consistir en que un operador cuya actividad haya causado daños al medio ambiente o haya supuesto una amenaza inminente de tales daños sea declarado responsable desde el punto de vista financiero a fin de inducir a los operadores a adoptar medidas y desarrollar prácticas dirigidas a minimizar los riesgos de que se produzcan daños medioambientales, de forma que se reduzca su exposición a responsabilidades financieras".

   Para la consecución de estos dos objetivos, la acción a nivel comunitario es necesaria, como justificaba el memorándum explicativo de la propuesta de Directiva, debido a que:

   - No todos los Estados miembros han adoptado medidas en materia de responsabilidad de daños ambientales que permitan hacer efectivo el principio "quien contamina paga."

   - La mayor parte de la legislación de los Estados en la materia no vinculan a las autoridades públicas a asegurar que los denominados "lugares huérfanos" (lugares contaminados en los que los responsables no pueden ser hallados o son insolventes), contaminados después de la entrada en vigor de la legislación, son efectivamente descontaminados. Por lo tanto, la legislación nacional no asegura que el objetivo ambiental -la restauración- sea logrado.

   - El hecho de que cada Estado regule la responsabilidad civil de modo diferenciado puede convertirse en un elemento distorsionador de la libre competencia entre los Estados miembros. Si un Estado aplica un sistema mucho más riguroso de responsabilidad por daños ambientales las empresas que actúen en su territorio tendrán una desventaja competitiva respecto de aquellas que operen en países con legislaciones más flexibles, que gravarán menos su funcionamiento con medidas para prevenir o reparar los daños ambientales.

   Vamos a exponer a continuación las características esenciales del nuevo régimen comunitario de responsabilidad ambiental que viene a modificar y a completar los sistemas nacionales para procurar alcanzar "un alto nivel de protección y de mejora de la calidad del medio ambiente", de acuerdo con la misión que le reconoce a la Comunidad su Tratado constitutivo (art.2).

   1. ámbito de aplicación

      Por lo que respecta a su ámbito de aplicación, el sistema de responsabilidad establecido por la Directiva se dirige a la prevención y reparación de determinados daños ambientales autónomos o públicos, como son los que afectan a las especies y hábitats naturales, a las aguas o al suelo, que como hemos expuesto, son los que reciben una atención más deficitaria en los sistemas nacionales, por lo que, como señala en sus considerandos "no se aplica a las lesiones causadas a la propiedad privada o a ningún tipo de pérdida económica ni afecta a ningún derecho relativo a este tipo de daños". En su art. 3, relativo al ámbito de aplicación, se establece en este sentido expresamente que "Sin perjuicio de la legislación nacional pertinente, la presente Directiva no concederá a los particulares derechos de indemnización con motivo de daños medioambientales o de una amenaza inminente de los mismos".

      La Directiva cubre exclusivamente, por tanto, los "daños ambientales", definiendo como tales (art.2):

      1. Los daños a las especies y hábitats naturales protegidos, es decir, cualquier daño que produzca efectos adversos significativos en la posibilidad de alcanzar o de mantener e estado favorable de conservación de dichos hábitats o especies. La Directiva precisa que por "especies y hábitats naturales protegidos" han de entenderse:

         o Las especies comprendidas en determinados Anexos y preceptos de la Directiva 79/409/CEE, sobre aves silvestres, y la Directiva 92/43/CEE, relativa a la conservación de los habitats naturales y de la flora y la fauna silvestres, conocida como "Directiva habitat" [21].

         o Pero además, los daños a la biodiversidad que contempla la Directiva sobre responsabilidad ambiental incluyen también "en caso de que así lo determine un Estado miembro, cualesquiera hábitats o especies no enumerados en dichos anexos que el Estado miembro designe para fines equivalentes a los establecidos en estas dos Directivas". Se permite así que los Estados miembros incrementen el ámbito de protección de los recursos naturales que ofrece esta Directiva.

      2. Los daños a las aguas, es decir "cualquier daño que produzca efectos adversos significativos en el estado ecológico, químico o cuantitativo, o en el potencial ecológico" de las aguas, entendiendo por tales todas las consideradas en la Directiva Marco de aguas (Directiva 2000/60/CE, de 23 de octubre), cuya protección abarca las aguas superficiales continentales, las aguas de transición (definidas como "las masas de agua superficial próximas a la desembocadura de los ríos que son parcialmente salinas como consecuencia de su proximidad a las aguas costeras, pero que reciben una notable influencia de flujos de agua dulce"), las aguas costeras y las aguas subterráneas.

      3. Los daños al suelo, considerando como tales "cualquier contaminación del suelo que suponga un riesgo significativo de que se produzcan efectos adversos para la salud humana debidos a la introducción directa o indirecta de sustancias, preparados, organismos o microorganismos en el suelo o el subsuelo.

         Por lo que respecta a la contaminación atmosférica, ésta no se halla expresamente contemplada en la Directiva, pero puede entrar indirectamente en su ámbito de aplicación porque siempre que los daños al agua, suelo o hábitats naturales sean consecuencia de la emisión a la atmósfera de cualquier elemento nocivo (como pueden ser sustancias, materia o radiaciones), estos daños se incluirán en el ámbito de aplicación de la norma, tal y como se precisa en el considerando 4 de la Directiva.

         El sistema de prevención y reparación de daños ambientales de la Directiva se aplica únicamente a determinadas actividades (art.3), que son:

      1. Las enumeradas en el Anexo III de la Directiva, que (como se señala en sus considerandos), "se identifican, en principio, por referencia a la legislación comunitaria pertinente que establece los requisitos normativos respecto de determinadas prácticas que entrañan un riesgo potencial o real para la salud humana o el medio ambiente". Todas las actividades se definen por referencia a las normas comunitarias que las regulan, como son, entre otras muchas: las instalaciones sujetas a la Directiva 96/61/CE, relativa a la prevención y el control integrados de la contaminación; las actividades de gestión de residuos sujetas a permiso o registro de acuerdo con la Directiva 75/442/CE del Consejo, de 15 de julio, de residuos, modificada por la Directiva 91/156/CEE, del Consejo, de 18 de marzo; los vertidos a las aguas continentales sujetos a permiso, autorización o registro de acuerdo con las Directivas comunitarias que se enumeran, o la utilización confinada o liberación intencional en el medio ambiente, transporte y modificación de organismos modificados genéticamente, cuya regulación se contiene en las Directivas 90/219/CE y 2001/18/CE.

         Esta vinculación del régimen de responsabilidad a la normativa comunitaria presenta la ventaja, tal como señalaba el Libro Blanco de Responsabilidad Ambiental, "de garantizar una óptima seguridad jurídica" en lo que a los supuestos de aplicación de la Directiva se refiere, y de proporcionar "una serie de incentivos suplementarios para la correcta observación de las normativas nacionales que vehiculan la aplicación de la legislación ambiental comunitaria", pues de este modo, la violación de estas leyes, además de las sanciones administrativas o penales previstas, entraña en todo caso la obligación del responsable de reparar o indemnizar los daños causados.

      2. Además de la aplicación del régimen de responsabilidad objetiva establecido por la Directiva a las actividades enumeradas en el Anexo III, se establece la responsabilidad subjetiva, esto es "siempre que haya habido culpa o negligencia", para cualquier actividad profesional que dañe o amenace con causar de un modo inminente un daño a las especies y hábitats naturales. Esta extensión del ámbito de la responsabilidad en el caso de los espacios naturales protegidos, aunque sea por la vía de aplicar un régimen de responsabilidad subjetiva, pretende reforzar la protección de la biodiversidad, y se justifica, como expuso el "Libro Blanco", por el hecho de que las Directivas que establecen la Red Natura 2000 "tienen como objetivo la protección de los recursos naturales a los que hacen referencia independientemente de cuál sea la actividad que provoque los daños, y de que dichos recursos son vulnerables y corren el riesgo de sufrir daños causados por actividades que no son intrínsecamente peligrosas".

         No se aplica el régimen de responsabilidad establecido en la Directiva a los supuestos de daños o amenazas inminentes de daños: derivados de un conflicto armado, hostilidades, guerra civil o insurrección; derivados de un fenómeno natural de carácter excepcional, inevitable e irresistible; o los que se deriven de actividades cuyo propósito sea servir a la defensa nacional o a la seguridad internacional, o de las actividades cuyo único propósito sea la protección contra los desastres naturales.

         Tampoco se aplica la Directiva a los daños regulados en Convenios internacionales (de los previstos en el Anexo IV), ni a los derivados de las actividades previstas en el Tratado por el que se establece la Comunidad Europea de la Energía Atómica o que tengan su origen en incidentes relativos a la energía nuclear para los que exista un Convenio que regule la responsabilidad de los Estados miembros (de los previstos en el Anexo V).

         Hay que señalar, por último, que la Directiva no tiene carácter retroactivo, por lo que los daños causados antes de la expiración del plazo de transposición no están cubiertos por sus disposiciones, y establece un plazo máximo para la exigencia de responsabilidad desde la producción de los daños de treinta años (art. 30).

   2. Se trata de un sistema con el que se trata no sólo de reparar sino también de prevenir los daños ambientales

      Con el régimen de responsabilidad previsto en la Directiva se trata no solo de reparar sino también de prevenir los daños ambientales, lo cual no responde a la concepción tradicional de la responsabilidad, en cuanto que, como coincide en señalar la doctrina, la nota característica de la responsabilidad extracontractual, tanto la de carácter civil como administrativo, radica en la producción de un daño que debe ser objeto de reparación [22].

      La Directiva amplía, sin embargo, el ámbito de las responsabilidad ambiental a la prevención de los daños cuya producción se considere inminente, que se configura como un deber del operador en virtud del cual "Cuando aún no se hayan producido los daños medioambientales pero exista una amenaza inminente de que se produzcan, el operador adoptará, sin demora, las medidas preventivas necesarias"(artículo 5). La autoridad pública competente encargada de velar por el medio ambiente podrá, en consecuencia, en cualquier momento:

      1. exigir al operador que facilite información sobre toda amenaza inminente de daño medioambiental cuado sospeche que va a producirse esa amenaza inminente;

      2. exigir al operador que adopte las medidas preventivas necesarias;

      3. dar al operador instrucciones a las que deberá ajustarse sobre las medidas preventivas necesarias que deberá adoptar;

      4. o adoptar por sí misma las medidas preventivas necesarias, en aquellos casos en que el operador incumple sus obligaciones, no puede ser identificado o no está obligado a sufragar los costes en virtud de lo que dispone la Directiva.

      Estamos así ante un sistema de "prevención y reparación de daños" que excede de la institución de la responsabilidad extracontractual tal y como esta se configura tradicionalmente en nuestro ordenamiento, por lo que a nuestro entender en vez de hablar de responsabilidad por daños sería más propio utilizar la expresión más amplia de "Derecho de daños al medio ambiente", para englobar todos los mecanismos dirigidos a la prevención de daños inminentes y los distintos sistemas de reparación o indemnización de los ya producidos.

   3. La Directiva introduce un nuevo sistema de "responsabilidad de derecho público" por daños al medio ambiente

      El régimen que pretende introducir la Directiva es, como se deriva de su ámbito de aplicación y de las obligaciones que asigna a las autoridades públicas competentes, el de una "responsabilidad de derecho público por daños al medio ambiente" que supla las insuficiencias del sistema tradicional de responsabilidad civil para reparar los daños ambientales, en especial cuando se trata de recursos naturales que no son de propiedad privada. Además, incluso cuando los recursos naturales son de propiedad privada, los daños puramente ambientales pueden no estar tampoco suficientemente cubiertos por el sistema de responsabilidad civil porque, o bien no afecten personalmente al propietario, o bien aunque le afecten y este obtenga una indemnización no se prevea, como suele suceder, la obligación de dedicar el dinero de la misma a la restauración del entorno dañado.

      Se trata de un régimen de responsabilidad que, de acuerdo con la aplicación del principio "quien contamina paga", pretende que la responsabilidad por los daños al medio ambiente, o por la amenaza de que los mismos se produzcan, recaiga sobre el responsable de la actividad productora del daño, que se denomina "operador" y se define de un modo muy amplio [23], y se pretende además que dicha responsabilidad sea de carácter objetivo, lo que significa, como hemos visto, que su fundamento radica en el riesgo generado por la actividad que se desarrolla, por lo que no es preciso que concurra dolo, culpa o negligencia para que surja la responsabilidad.

      La autoridad competente exigirá así que el operador adopte las medidas preventivas o reparadoras pero, en caso de que no lo hiciera o si así lo estimara conveniente, adoptará por sí misma las medidas preventivas o reparadoras y luego exigirá al operador los costes ocasionados por dichas medidas, pudiendo para ello recurrir al "embargo de muebles u otras garantías adecuadas".

      Sin embargo, constituye una preocupación fundamental de la Directiva que en ningún caso el daño ambiental quede sin reparación, disponiendo al efecto que las autoridades públicas competentes deben adoptar las medidas preventivas o reparadoras necesarias en cualquier caso, aun en aquellos supuestos en los que, o bien no sea posible identificar al operador que causó el daño o el riesgo inminente de daño; o bien el operador sí pueda ser identificado pero resulte insolvente; o cuando, por último, no deba asumir, de acuerdo con las disposiciones de la Directiva, el coste de las medidas de reparación o restauración, con lo que se establece una suerte de "responsabilidad pública subsidiaria" para la prevención y reparación de los daños ambientales objeto de la Directiva.

      Los supuestos contemplados en la Directiva en los que se exime o puede eximirse al operador de sufragar los gastos el erario público son, en concreto, los siguientes (art.4):

      - En primer lugar, "La autoridad competente podrá decidir no recuperar los costes íntegros cuando los gastos necesarios para hacerlo sean superiores al importe recuperable, o cuando no pueda identificarse al operador". Ha de tenerse en cuenta, en este sentido, que la exigencia de relación de causalidad resulta insoslayable cualquiera que sea el sistema de responsabilidad adoptado, de tal forma que, como precisa la Directiva "sólo se aplicará a los daños medioambientales, o a la amenaza inminente de tales daños, causados por una contaminación de carácter difuso cuando sea posible establecer un vínculo causal entre los daños y las actividades de operadores concretos".

      - Se contemplan numerosas causas de exención de responsabilidad al operador. En primer lugar, se enuncian las tradicionales, como son que el operador pueda demostrar que los daños o la amenaza inminente de los mismos:

      1. fueron causados por un tercero, habiéndose producido a pesar de existir medidas de seguridad adecuadas; o,

      2. se produjeron como consecuencia del cumplimiento de una orden o instrucción obligatoria cursada por una autoridad pública.

         - Pero se faculta además a los Estados miembros para eximir al operador del coste de las medidas reparadoras cuando demuestre que no ha habido culpa o negligencia por su parte y que el daño medioambiental ha sido causado por:

      1. Una emisión o un hecho autorizados mediante autorización expresa, y plenamente ajustados a las condiciones en ella fijadas, concedida por, u otorgada de conformidad con, las disposiciones legales y reglamentarias aplicables que incorporan las medidas legislativas adoptadas por la Comunidad que determinan el ámbito de aplicación de la Directiva.

      2. Una emisión o actividad respecto de las cuales el operador demuestre que no se habían considerado potencialmente perjudiciales para el medio ambiente según el estado de los conocimientos científicos y técnicos existentes en el momento en que se produjo la emisión o tuvo lugar la actividad.

         Esta segunda causa de posible exención de responsabilidad, aunque se halla ya recogida en nuestro ordenamiento jurídico, pues en la regulación de la responsabilidad patrimonial de la Administración se establece que "No serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica existentes en el momento de producción de aquellos" (art. 141.1), puede sin embargo dejar sin efecto el sistema de responsabilidad objetiva para el supuesto de daños ocasionados en el futuro por la utilización confinada o liberación intencional en el medio ambiente, transporte y modificación de organismos modificados genéticamente, cuya regulación comunitaria se basa en gran medida en el principio de precaución, al no existir todavía evidencias científicas incontrovertidas sobre los daños que pueden ocasionar al medio ambiente.

         Más peligrosa resulta aún, a nuestro entender, para la efectividad de la Directiva la primera posible causa de exención de responsabilidad que pueden incorporar los Estados miembros, pues si se hace en términos amplios puede llegar a desvirtuar el régimen de responsabilidad objetiva que establece. En realidad, este supuesto está pensado, como se desprende del "Libro Blanco" para casos muy extraordinarios, de daños causados, por ejemplo, "por vertidos autorizados con arreglo a la normativa comunitaria, en ámbitos como los de las tecnologías punta y el desarrollo tecnológico". La autorización ha de ir referida expresamente, en todo caso, al vertido, emisión o hecho productor de daños ambientales en concreto, y no al desarrollo de la actividad, salvo que la autorización para la misma expresamente contemple un determinado grado de contaminación admisible, por inevitable, en su ejercicio.

         Cuando la autoridad estatal asuma las medidas de prevención o de restauración y el operador esté obligado a rembolsar los costes, la insolvencia de los operadores es un factor que puede dificultar la recuperación por las autoridades competentes de los mismos, conforme al principio "quien contamina paga", pero su impacto puede quedar limitado gracias a un seguro financiero adecuado del daño potencial. En este sentido, la Directiva dispone que los Estados miembros "adoptarán medidas para fomentar el desarrollo, por parte de los operadores económicos y financieros correspondientes, de mercados e instrumentos de garantía financiera, incluyendo mecanismos financieros en caso de insolvencia, con el fin de que los operadores puedan recurrir a garantías financieras para hacer frente a sus responsabilidades en virtud de la presente Directiva" (art. 14.1).

         El aseguramiento de los riesgos se establece así en principio con carácter voluntario (aunque nada impediría a los Estados introducir un sistema de seguro obligatorio), a pesar de la importancia que ello tiene para evitar que las empresas traten de eludir la responsabilidad (por ejemplo escindiendo o delegando en empresa más pequeñas y con menos solvencia las actividades de producción que representan un riesgo importante), y de la mejora en general que introduce en el comportamiento ambiental de las empresas (para obtener una póliza de seguros las empresas deben someterse por lo general a una auditoría ambiental y se les suele exigir que cuenten con un sistema eficaz de gestión de riesgos).

         La contratación de seguros fue la cuestión que produjo mayores discrepancias entre el Parlamento Europeo y la Comisión, pues mientras el primero se inclinaba por hacerlos obligatorios, la Comisión prefería no imponerlos de momento, por considerar, como se dice en el "Libro Blanco" que "Mientras no existan técnicas de medición comúnmente aceptadas que permitan cuantificar los riesgos ambientales, será difícil determinar los niveles de responsabilidad", lo que ocasionaría dificultades y resistencias a su implantación. Finalmente se llegó a la solución de compromiso de instar a los Estados a que fomenten su desarrollo, y de que en el informe sobre la aplicación de la Directiva que la Comisión deberá presentar antes de 30 de abril de 2010, se evalúen todos los aspectos relativos a las condiciones de los seguros y otros tipos de garantías financieras a fin de que, "tras una exhaustiva evaluación de impacto, que incluya un análisis de rentabilidad, la Comisión, si procede, hará propuestas relativas a un sistema de garantía financiera armonizada" (art. 14.2).

   4. Se establece un innovador sistema procedimental y de legitimación para instar la prevención o reparación de daños

      Por último, hay que destacar que este régimen singular, que hemos calificado como un "régimen público de responsabilidad para la prevención y reparación de los daños ambientales autónomos" comporta, como no podía ser de otro modo, importantes diferencias de carácter procedimental y de legitimación respecto a los sistemas tradicionales de responsabilidad extracontractual.

      Por lo que respecta al procedimiento, mientras en los sistemas de responsabilidad civil tradicionales cualquier persona que sufre un daño puede reclamar ante los tribunales la reparación del perjuicio sufrido o la obtención de una indemnización compensatoria, en el sistema de responsabilidad diseñado por la propuesta de Directiva, el particular, o las entidades habilitadas por esta norma para reclamar, no podrán dirigirse a un tribunal demandando reparación o exigiendo el cobro de la indemnización, sino que deberán comunicar el hecho causante del daño a la autoridad pública competente, presentándole las observaciones que obren en su conocimiento y solicitando que actúe de acuerdo con lo dispuesto en la Directiva (art.12).

      Ello es así porque la responsabilidad de velar por el cumplimiento de las disposiciones de la Directiva recae prima facie, como hemos visto, sobre la autoridad pública competente. Esta, si considera que se ha producido un daño en los términos definidos por la Directiva, deberá actuar de conformidad con lo previsto en la legislación que la transponga, y sólo en el caso de que no actúe o de que se considere que no lo ha hecho de acuerdo con las prescripciones legales, se reconoce al demandante (art. 13 de la Directiva), la posibilidad de acudir a la jurisdicción competente (que habrá de ser en nuestro país, al tratarse de una reclamación contra la Administración, la contencioso- administrativa), ante la que podrá denunciar la ilegalidad de las decisiones, actos y omisiones de la autoridad competente.

      En cuanto a la legitimación, hay que señalar que uno de los aspectos más destacables de la Directiva es el expreso reconocimiento de legitimación activa para instar las medidas de reparación de daños, tanto en la vía administrativa como en la judicial, a "las organizaciones no gubernamentales que trabajen en la protección del medio ambiente y que cumplan los requisitos establecidos por la legislación nacional", pues se afirma que cuando las legislaciones nacionales exijan un "interés suficiente" para actuar, habrá de considerarse suficiente "el interés de las organizaciones no gubernamentales que trabajen en la protección del medio ambiente y que cumplan los requisitos establecidos en la legislación nacional", y se considera asimismo que "dichas organizaciones tienen derechos que pueden ser vulnerados" en el caso de que la legislación nacional exija como requisito previo la alegación de la vulneración de un derecho (art. 12).

      Esta regulación de la legitimación constituye un primer hito fundamental en la legitimación activa en vía administrativa y judicial de las Asociaciones ecologistas, a las que habrá que reconocer ex lege este derecho en el ámbito de la responsabilidad ambiental regulado por la Directiva, y permitirá sin duda una mejor tutela del medio ambiente, dado que, como se señala en el Memorandum explicativo de la Directiva "los individuos con frecuencia no van a actuar o no van a estar en posición de actuar para la protección del medio ambiente al ser éste un interés difuso". Esta legitimación activa de las asociaciones ambientales puede verse reconocida con carácter general, para todo tipo de procesos, de aprobarse la Propuesta de Directiva sobre el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (COM (2003) 624 final), en la que se establece la obligación de los Estados miembros de garantizar con carácter general el acceso de las entidades habilitadas, que cumplan los requisitos y estén reconocidas de conformidad con lo que establecen sus disposiciones, "a los procedimientos de medio ambiente, incluidas las medidas cautelares, sin necesidad de que tengan un interés suficiente ni de que aleguen la vulneración de un derecho, cuando el objeto del recurso que se presente esté específicamente incluido en las actividades estatutarias de las entidades habilitadas, y el recurso se inscriba en la zona geográfica específica de actividad de las entidades habilitadas".

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      [*] Este trabajo se inscribe dentro del Proyecto de investigación BJU2003-09190, "Nuevos enfoques de la responsabilidad ambiental: más allá del principio quien contamina paga", subvencionado por el Ministerio de Educación y Ciencia dentro del Programa Sectorial de Promoción General del Conocimiento. La autora forma parte del "Grup de Recerca en Dret del Medi Ambient de la Universitat Rovira i Virgili" encargada de desarrollar el proyecto. En edición impresa, este estudio puede consultarse en la revista "Justicia Administrativa", núm. 26, 2005.

      [1] J. JORDANO FRAGA, Responsabilidad civil por daños al medio ambiente en Derecho público: última jurisprudencia y algunas reflexiones de lege data y contra lege ferenda, en "Cívitas- Revista española de Derecho Administrativo", núm. 107, 2000.

      [2] E. ALONSO GARCÍA, "La gestión del medio ambiente por las entidades locales", en la segunda edición del Tratado de Derecho Municipal, dirigido por S. MUÑOZ MACHADO, Editorial Thomson- Cívitas, Madrid, 2003, tomo II, pp. 1821 y ss. Este mismo artículo puede consultarse en la publicación electrónica "PORTALDERECHO" (www.iustel.com), 2003, con el título Organización y Ámbitos Competenciales (VII). Medio Ambiente Local.

      [3] De acuerdo con lo expuesto, vemos que los instrumentos jurídicos privados y los públicos aparecen entrelazados cuando se trata de establecer un sistema de responsabilidad por daños ambientales dirigido a su íntegra reparación tanto si producen lesiones individualizadas como si afectan únicamente a los elementos naturales que componen el medio ambiente. Por ello, consideramos que en este ámbito no resulta adecuado utilizar el término de "responsabilidad civil" en cuanto, según la definición de la Real Academia, lo civil, en derecho, es lo "perteneciente o relativo a las relaciones e intereses privados (...)", y en este ámbito están implicados bienes públicos necesitados de regímenes administrativos para su protección. Preferimos, por ello, utilizar la expresión "responsabilidad por daños ambientales" que engloba los sistemas públicos y privados dirigidos a la prevención y restauración de los daños al medio ambiente.

      [4] Existen también razones para entender, sin embargo, que el órgano administrativo competente para resolver sobre la sanción está facultado asimismo para determinar la responsabilidad en que haya podido incurrir el infractor incluso frente a terceros, aunque en este caso la Administración no podrá exigir la responsabilidad y, en el supuesto de que el infractor no se avenga a su pago, podrá acudir a los juzgados y tribunales civiles, que no quedarán vinculados por la declaración administrativa. En este sentido se pronuncia sin duda el Reglamento sobre procedimientos sancionadores seguidos por la Comunidad Autónoma de Extremadura (aprobado por Decreto 9/1994, de 8 de febrero), cuando tras afirmar que "La resolución que ponga fin al procedimiento sancionador podrá además declarar (...) la cuantía de los daños y perjuicios causados a la Administración", añade que "El importe de los daños y perjuicios causados a terceros será determinado en la misma resolución conforme a lo establecido en las normas y resoluciones que resulten de aplicación" (art. 16). La Administración sólo podrá en todo caso ejercitar sus potestades de ejecución para el cobro de la indemnización, como se cuida de precisar este precepto, cuando se trate de daños y perjuicios causados en sus bienes o derechos, debiendo por tanto entenderse que en otro caso la cuestión pasará a la vía civil, quedando sin efecto la valoración administrativa. Esta interpretación es también la que parece deducirse de la propia LPC, cuando afirma que la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados deberá "comunicarse al infractor para su satisfacción en el plazo que al efecto se determine, y quedando, de no hacerse así, expedita la vía judicial correspondiente" (art. 130.2 in fine).

      [5] Sobre el tema véanse, entre otros, A. DEL TORO MARZAL., "La responsabilidad penal de los funcionarios en el contexto de protección del medio ambiente", en La protección del medio ambiente en el nuevo Código Penal, Universidad Internacional Menéndez Pelayo, Valencia, 1996; y E. OCTAVIO DE TOLEDO Y UBIETO, El delito de prevaricación de los funcionarios públicos, en "La Ley", 8 de octubre de 1996.

      [6] Desde el punto de vista procesal, se requiere que en el proceso penal cuando se formule la pretensión indemnizatoria contra el servidor público que haya cometido el delito o falta se formule simultáneamente la pretensión de responsabilidad civil subsidiaria contra el correspondiente ente público.

      [7] Sobre los fondos de compensación véanse en nuestra doctrina, por todos: C. DE MIGUEL PERALES, La responsabilidad civil por daños al medio ambiente, Editorial Cívitas, segunda edición, 1997, pp. 260 y ss.; y L. GOMIS CATALÁ, Responsabilidad por Daños al Medio Ambiente, Editorial Aranzadi, pp. 294 y ss.

      [8] J. QUARLES J. y M. W. STEINBERG, The Superfund Program at its 20th Anniversary, en "The Envirnomental Law Reporter. News & Analysis", Junio de 2001.

      [9] Puede consultarse en la siguiente página del servidor de la Unión Europea: http://europa.eu.int/comm/off/white/index_es.htm

      [10] J. L. LACRUZ BERDEJO, Elementos de Derecho civil, II, Derecho de obligaciones, 2ª edición, Barcelona, 1985. Especialmente clara resulta, en este sentido, la STS de 24 de mayo de 1993 -RA 3727-, en la que se afirma que "la doctrina de esta Sala se orienta hacia un sistema que, sin hacer abstracción total del factor psicológico o moral y del juicio de valor sobre la conducta del agente, acepta soluciones cuasi objetivas, demandadas por el incremento de las actividades peligrosas consiguientes al desarrollo de la técnica y el principio de ponerse a cargo de quien obtiene el provecho de la indemnización del quebranto sufrido por tercero, a modo de contrapartida del lucro obtenido con la actividad peligrosa (cuius est commodum, eius est periculum; ubi emolumentum, ibi onus), y es por ello por lo que ha ido transformando la apreciación del criterio subjetivista, ora por el acogimiento de la denominada teoría del riesgo, ora por el cauce de la inversión de la carga de la prueba, presumiendo culposa toda acción u omisión generadora de un daño indemnizable, sin que sea bastante, para desvirtuarla, el cumplimiento de los Reglamentos, pues éstos no alteran la responsabilidad de quienes los cumplan, cuando las medidas de seguridad y garantía se muestran insuficientes en la realidad para evitar eventos lesivos" (en el mismo sentido, entre otras, SSTS de 12 de diciembre de 1980 -RA 4746-, de 16 de octubre de 1989 -RA de 8 de mayo de 1990 -RA 3690-, de 8 de noviembre de 1990 -RA 8534-, o de 25 de mayo de 1991 -RA 3940-).

      [11] Sobre la responsabilidad patrimonial de la Administración en general véanse, entre otros (por orden cronológico): J. LEGUINA VILLA, La responsabilidad de la Administración Pública, Tecnos, Madrid, 2ª edición, 1983; Mª. J. MONTORO CHINER, La responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas en la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, en "Autonomies. Revista Catalana de Derecho Público", núm. 16, 1993; M. BELADÍEZ ROJO, Responsabilidad e imputación de daños por el funcionamiento de los servicios públicos, prólogo de J. Leguina Villa, Editorial Tecnos, 1997; J. GONZÁLEZ PÉREZ, Responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, Editorial Cívitas, 2ª edición, 2000. En concreto sobre la responsabilidad de la Administración por daños al medio ambiente, véanse: L. MARTÍN REBOLLO, Medio Ambiente y responsabilidad de la Administración, en "Cívitas- Revista Española de Derecho Administrativo", núm. 11, 1976; J. L. REQUERO IBÁÑEZ, El derecho administrativo y la responsabilidad por daños ambientales, en "Revista de Derecho Urbanístico", núm. 141, 1995; J. JORDANO FRAGA, La responsabilidad de la Administración con ocasión de los daños al medio ambiente, en "Revista de Derecho Urbanístico", núm. 119, 1990; A.I. FORTES GONZÁLEZ, La responsabilidad por daños al medio ambiente. En especial la responsabilidad de la Administración, en "Revista de Derecho Ambiental", núm. 23, 1999; S. GALERA RODRIGO, La responsabilidad de las Administraciones Públicas en la prevención de daños ambientales, prólogo de M. Bassols Coma, Editorial Montecorvo, 2001; CONDE ANTEQUERA J., La responsabilidad de la Administración por daños al medio ambiente, en esta Revista, núm. 11, diciembre de 2004.

      [12] Véase E. DESDENTADO DAROCA, Reflexiones sobre el artículo 141.1 de la Ley 30/92 a la luz del Análisis Económico del Derecho, en "Cívitas- Revista Española de Derecho Administrativo", núm. 108, 2000.

      [13] Sobre esta doctrina véanse, junto al estudio precursor de L. MARTIN- RETORTILLO BAQUER, La defensa frente al ruido ante el Tribunal Constitucional, en "Revista de Administración Pública", núm.115, 1988, lo siguientes trabajos (por orden cronológico): J.A. CARRILLO DONAIRE y R. GALÁN VIOQUE R., ¿Hacia un derecho fundamental a un medio ambiente adecuado? (Comentario en torno al asunto López Ostra c. España, resuelto por la Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 9 de diciembre de 1994), en "Cívitas- Revista Española de Derecho Administrativo", núm.86, 1995; LOZANO CUTANDA B, La ecologización de los derechos fundamentales: la doctrina López Ostra c. España, Guerra y otros c. Italia y Hatton y otros c. Reino Unido del TEDH y su recepción por nuestro Tribunal Constitucional en "Cívitas- Revista española de Derecho Europeo", núm. 1, enero- marzo 2002; LOZANO B. y PLAZA C., The Greening of Fundamental Rights and the Post- Constitutional Act on the Right to Petition, en "European Public Law", volume 8, Issue 4, 2002; BOUAZZA ARIÑO O., Respeto a la vida privada y protección del medio ambiente en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en "Revista de Administración Pública", núm. 160, 2003.

      Esta doctrina ya ha dado lugar a la condena de una Administración local por vulneración del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio que reconoce el art. 18.1 de la Constitución, fundada en no haber adoptado las medidas cautelares que le fueron reiteradamente solicitadas, de acuerdo con la normativa aplicable, para hacer cesar la actividad de una discoteca que excedía de las emisiones máximas permitidas, lo que ocasionó unos daños y perjuicios al recurrente que han de ser indemnizados por el Ayuntamiento (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala de lo contencioso- administrativo, de 10 de abril de 2003).

      [14] Sobre esta cuestión véanse, entre otros, los siguientes estudios: E. GAMERO CASADO, Constitucionalidad de la unificación jurisdiccional en materia de responsabilidad administrativa (Comentario al ATC de 22 de julio de 1997), en "Revista Actualidad Jurídica Aranzadi", num. 332, 5 de marzo de 1998; L. MARTÍN REBOLLO, Ayer y hoy de la responsabilidad patrimonial de la Administración: un balance y tres reflexiones, en "Revista de Administración Publica", numero 150, 1999, pp. 317 y ss.; C. ROMERO REY, Cuestiones problemáticas en torno a la responsabilidad patrimonial de la Administración: evolución legislativa y nuevos escenarios de conflicto, en "Justicia Administrativa. Revista de Derecho Administrativo", núm. 22, enero 2004; J. GARBERÍ LLOBREGAT, La última reforma del artículo 9.4 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (LO 19/2003, de 23 de diciembre). Una mala nueva para las compañías aseguradoras que cubran la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, en "Actualidad Jurídica aranzadi", núm. 623 de 13 de mayo de 2004.

      [15] Citadas por C. DE MIGUEL PERALES, ob.cit., pp. 227 y ss. Como señala este autor, la Sentencia de 15 de marzo de 1993 es especialmente explícita en esta materia. Con ocasión de unos daños por emanaciones de gas y polvo arcilloso, el TS afirma que la finalidad única de la acción de responsabilidad extracontractual es la de obtener la reparación íntegra de los perjuicios causados, comprensivos tanto del daño emergente como del lucro cesante, por lo que al condenar a las demandadas al pago del importe de los gastos de regeneración de la finca y las secuelas de orden permanente que pudieran existir, cuando aparece probado que ello es necesario para el logro de dicha reparación, aunque no haya sido postulado en términos literales por el autor no se ha incurrido en incongruencia alguna.

      [16] Como pone de relieve el profesor MARTÍN MATEO, "tratándose de daños ambientales es frecuentemente imposible, o sumamente difícil, justificar lesiones individualizadas, sobre todo de carácter económico, y además los efectos de la contaminación tienen trascendencia colectiva, aunque a la postre también redunden en mayor o menor medida en perjuicios para los sujetos aislados que componen la colectividad afectada" (Tratado de Derecho Ambiental, Editorial Trivium, Madrid, volumen 1, 1991).

      [17] COM (1993) 47 final (puede consultarse en la siguiente página del servidor de la Unión Europea: http://europa.eu.int/comm/off/green/index_es.htm).

      [18] COM (2000), 66 final (puede consultarse en la siguiente página del servidor de la Unión Europea: http://europa.eu.int/comm/off/white/index_es.htm).

      [19] Entre las publicaciones sobre la Directiva, en su fase de elaboración o Propuesta o ya aprobada, véanse: A. VERCHER NOGUERA, G. DÍEZ- PICAZO GIMÉNEZ, y M. CASTAÑÓN DEL VALLE, Responsabilidad ambiental. Penal, Civil y Administrativa, Editorial Ecoiuris, Madrid, 2003; M. PARDO LEAL, La futura Directiva sobre responsabilidad ambiental: de la responsabilidad civil a la responsabilidad administrativa, en "Gaceta Jurídica de la Unión Europea y de la Competencia", núm. 225, 2003; M. CASTROVIEJO BOLÍVAR, Quien contamina paga. Un paso decisivo en su aplicación con la directiva sobre responsabilidad ambiental, en "Revista Interdisciplinar de Gestión Ambiental", núm. 65, 2004; I. CHAMORRO, Un nuevo régimen de responsabilidad comunitario por daños al medio ambiente: la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre responsabilidad ambiental en relación con la prevención y reparación de daños ambientales, en "Revista Interdisciplinar de Gestión Ambiental", núm. 65, 2004.

      [20] DOCE L 143 de 30 de abril de 2004.

      [21] La Directiva hábitat instaura una red europea de protección de hábitats y de especies de flora y fauna conocida como red Natura 2000, en la que se integran las zonas de especial protección de las aves (ZEPAS), designadas por los Estados miembros con arreglo a las disposiciones de la Directiva sobre la protección de las aves silvestres, así como las zonas especiales de conservación (ZECONS), designadas por los Estados miembros de acuerdo con las disposiciones establecidas por la Directiva habitat.

      [22] Por lo que respecta a la responsabilidad civil extracontractual podemos citar en este sentido a C. LASARTE ÁLVAREZ, para quien "La nota característica básica de la responsabilidad extracontractual radica sin duda en la producción de un daño que debe ser objeto de reparación, sin que se requiera la existencia de vínculo obligatorio o relación jurídica alguna entre el autor del daño y la víctima del mismo" (Principios de Derecho Civil, tomo segundo, Derecho de Obligaciones, Editorial Marcial Pons, Madrid, 2003), y en cuanto a la responsabilidad patrimonial de la Administración, E. GARCÍA DE ENTERRÍA y T- R. FERNÁNDEZ resultan categóricos cuando afirman que, debido a la progresiva objetivización de la responsabilidad de la Administración, prescindiéndose cada vez más de la concepción de la responsabilidad como una sanción a una conducta culpable, "La responsabilidad pasa así a convertirse en un mecanismo que se pone en funcionamiento sólo y en la medida en que se haya producido una lesión patrimonial en sentido propio a resultas de la acción u omisión de la Administración", con lo que "El concepto de lesión se convierte de este modo en el auténtico centro de gravedad del sistema" (Curso de Derecho Administrativo, II, octava edición, Editorial Cívitas, Madrid, 2002).

      [23] La Directiva define a la persona responsable, que denomina "operador", de un modo muy amplio, pues puede ser "cualquier persona física o jurídica, privada o pública, que desempeñe o controle una actividad profesional, cuando así lo disponga la legislación nacional, que ostente, por delegación, un poder económico determinante sobre el funcionamiento técnico de esa actividad, incluido el titular de un permiso o autorización para la misma, o la persona que registre o notifique tal actividad" (art.2.6). Se trata, por tanto, de que responda la persona que ejerza el control de la actividad incluida en el ámbito de aplicación del régimen que haya ocasionado los daños. En el caso de que sean varios los responsables, la Directiva deja en manos del legislador nacional la facultad de establecer un régimen proporcional o solidario de responsabilidad.