Inspección ambiental y liberalización de servicios y actividades económicas

Autor:Lucía Casado Casado
Cargo del Autor:Profesora Titular de Derecho Administrativo. Universitat Rovira i Virgili. Investigadora del Centre d'Estudis de Dret Ambiental de Tarragona (CEDAT)
Páginas:143-191
 
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I Introducción

La inspección, al igual que sucede en otros ámbitos, goza de una importancia primordial en el campo del Derecho ambiental como vía para conseguir la aplicación efectiva y el cumplimiento de las normas jurídicas. Tal como advierte JORDANO FRAGA, «uno de los pilares básicos sobre los que deben orientarse las líneas futuras que garanticen una efectiva aplicación del Derecho ambiental es el reforzamiento de los medios de inspección»320. Esta afirmación, realizada en el año 2002, no ha perdido su virtualidad en el momento actual, más de diez años más tarde. En efecto, las transformaciones acontecidas en los mecanismos de intervención administrativa ambiental, como consecuencia de los procesos de liberalización de servicios y actividades económicas que se han producido en los últimos años a partir de la transposición de la Directiva 2006/123/ CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior, sitúan a la actividad de control e inspección ambiental en un punto central de la intervención administrativa. Si hasta ahora la intervención gravitaba sobre el control a priori de las actividades, como consecuencia de la desregulación y la reducción de la intervención administrativa producidas –menor que en otros ámbitos por cuanto se mantienen regímenes de autorización previa–, se hace del todo necesario dar una nueva orientación a la labor de vigilancia, control, supervisión e inspección desarrollada por la Administración. El objetivo no es otro que atender a las nuevas necesidades: un escenario donde buena parte de la intervención administrativa

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–especialmente sobre las actividades de menor incidencia ambiental– se canaliza no a través de controles ambientales preventivos –las clásicas autorizaciones administrativas–, sino a través de comunicaciones previas y declaraciones responsables, en las que el peso de la intervención de la Administración está en un momento posterior, una vez la actividad ya ha empezado a funcionar.

Este es precisamente el objeto central de este trabajo: el examen de la actividad de inspección ambiental en el actual contexto de liberalización de servicios y actividades económicas. En las páginas que siguen se realizan algunas reflexiones sobre las transformaciones a que se enfrenta la actividad de control e inspección en materia ambiental como consecuencia de los procesos de liberalización de servicios y actividades económicas producidos en los últimos años; se analiza el marco jurídico de la actividad de control e inspección en materia ambiental en este nuevo contexto liberalizador; y se presta especial atención a un fenómeno en auge como es el del ejercicio de esta función por entidades colaboradoras de la Administración.

II Las transformaciones de la actividad de control e inspección ambiental derivadas de los procesos de liberalización de servicios y actividades económicas
1. La sustitución de autorizaciones y licencias ambientales por comunicaciones previas y declaraciones responsables El avance de los regímenes de comunicación y declaración responsable en materia ambiental

En los últimos años se han producido importantes cambios en los mecanismos de intervención administrativa ambiental. El sector ambiental no ha quedado al margen de las transformaciones derivadas de la transposición de la Directiva de servicios en el mercado interior, en el ordenamiento jurídico español, a través de las Leyes 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio y 25/2009, de 22 de diciembre, de modificación de diversas leyes para su adaptación a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio. La Ley 17/2009 ha aportado cambios importantes en el régimen de las autorizaciones administrativas, en la medida en que ahora solo puede supeditarse el acceso a una actividad de servicios y su ejercicio a un régimen de autorización cuando se reúnan determinadas condiciones: que este régimen no sea discriminatorio para el prestador de que se trata; que su necesidad esté justificada por una razón imperiosa de interés general; y que el objetivo perseguido no se pueda conseguir mediante un medio menos restrictivo, en concreto porque un control a posteriori se produciría demasiado tarde para ser realmente eficaz. Si bien la incidencia en este sector ha sido más limitada que en otros ámbitos321, la

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Ley 25/2009 y sus normas de desarrollo –en materia ambiental, el Real Decreto 367/2010, de 26 de marzo, de modificación de diversos reglamentos del área de medio ambiente para su adaptación– han provocado la sustitución de autorizaciones por regímenes de comunicación o declaración responsable en muchos ámbitos de la intervención administrativa ambiental322.

Esta tendencia se ha visto acrecentada con la reciente normativa adoptada para dinamizar la actividad económica y luchar contra la crisis económica. Buen exponente de ello es, a nivel estatal, la Ley 12/2012, de 26 de diciembre, de medidas urgentes de liberalización del comercio y de determinados servicios. Esta Ley elimina todos los supuestos de autorización o licencia municipal previa para determinadas actividades comerciales minoristas y la prestación de determinados servicios previstos en su anexo, siempre que se realicen a través de establecimientos permanentes, situados en cualquier parte del territorio nacional, y cuya superficie útil de exposición y venta al público no sea superior a 300 metros cuadrados.

De igual modo, en los últimos años, en la normativa autonómica reguladora de la intervención sobre las actividades con incidencia ambiental ha emergido con fuerza la figura de la comunicación y también, aunque en menor medida, la declaración responsable323. Si bien es cierto que en algunas ocasiones la aplica-

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ción de la autorización viene impuesta por el propio Derecho de la Unión Europea –así sucede, por ejemplo, en materia de prevención y control integrados de la contaminación y de vertidos– y que la consideración de la protección del medio ambiente y del entorno urbano como razón imperiosa de interés general324permite mantener, si se respeta el principio de proporcionalidad, regímenes de licencia en este ámbito325, la comunicación va ganando cada vez más espacio en el terreno ambiental326, sobre todo para actividades de menor incidencia ambiental. Las leyes de las Comunidades Autónomas han incrementado en el ámbito de sus competencias el número de actividades para las que se exige alguno de estos instrumentos, si bien su regulación es muy diversa327. En unos casos, se trata de comunicaciones que permiten iniciar la actividad desde el momento mismo de su presentación –por ejemplo, en Cataluña y País Vasco328–; en otros, se trata de comunicaciones con eficacia diferida, que no permiten iniciar la actividad hasta el transcurso de determinado plazo. En algunos casos, incluso es precisa una comunicación de inicio de actividad con carácter

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previo al inicio de actividades sujetas a autorización o licencia ambiental –es el caso, por ejemplo, de Castilla y León y la Comunidad Valenciana329–. Algunas normas autonómicas también han previsto la posibilidad de que los Ayuntamientos, en el ámbito de sus competencias, puedan sustituir el régimen de comunicación por el establecimiento de una licencia ambiental para determinadas actividades, previa aprobación del correspondiente...

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