La política ambiental y su institucionalidad en Colombia

A partir del año 2003, en función de responder a recortes presupuestales del gobierno y a una reestructuración de éste con miras al crecimiento económico⁴ , se decidió fusionar el Ministerio de Desarrollo con el Ministerio del Medio Ambiente mediante el decreto 216 de dicho año; hecho que daría origen a una extraña mixtura llamada Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo territorial. Aunque aparentemente se podría ver como un hecho positivo, ya que la dimensión ambiental se estaría viendo de una forma integral, involucrando el desarrollo territorial y el tema de la vivienda, no ocurriría así debido a que la estructuración del Ministerio no posibilitaba un trabajo interrelacionado y más bien, se generó que cada una de las de partes trabajara de manera individual. Este hecho evidenciaría un debilitamiento institucional alrededor de la gestión ambiental y por tanto un declive en la política ambiental, primando aquellas políticas tendientes al crecimiento de la economía y sacrificando la protección del medio ambiente.

En la década del 90, El tema de la conservación del medio ambiente era claro para el gobierno de la época en que se creó la ley del medio ambiente. Es por eso que durante el gobierno de Cesar Gaviria Trujillo, Ernesto Samper, y Andrés Pastrana se constituyó un panorama estable, en tanto las políticas y en general el aparataje institucional, tuvieron un proceso de continuidad, lo que generó un ambiente favorable para la Gestión ambiental institucional. Sin embargo hay que aclarar que durante estos tres periodos (1990 al 2002) la labor principal en lo ambiental fue la de generar la institucionalidad ambiental, y fue poco lo que realmente se obtuvo en términos de protección ambiental. Pero esto tiene mucho sentido, porque, a mi parecer, para que un país pueda emprender procesos de conservación ambiental y obtener resultados concretos en cuanto a la generación de cambios positivos en los ecosistemas, se debe emprender, como primera medida, un proceso en el que se adecúe y se establezcan las condiciones necesarias para que se obtengan resultados concretos en los diferentes niveles geográficos del territorio; tales condiciones están determinadas por las organizaciones, recursos e instrumentos y la legislación, es decir, la institucionalidad. Luego, una vez consolidada esta institucionalidad, los resultados relacionados con el mejoramiento de la calidad del ambiente no se harían esperar.

Un logro que se había tenido con la ley de medio ambiente en 1993 era el modelo del Sistema Nacional Ambiental, en el que se incorporaron las orientaciones, normas, actividades, recursos, programas e instituciones para manejar las problemáticas ambientales nacionales y regionales. El SINA se pensó como el mecanismo de articulación entre el Ministerio del Medio Ambiente, las Corporaciones Autónomas Regionales y como una forma de concertación entre el sector público y privado a través del Concejo Nacional Ambiental (CNA).

El SINA fue creado sobre la base de concepciones sistémicas como la autonomía y la autorregulación ⁵, sin embargo, con el paso del tiempo y sobre todo en los últimos años, éste empezó a perder tales características afectando notablemente su aplicación.

Según Carrizosa "En el presente gobierno la posición del Presidente Uribe, centrada en su capacidad de controlar todas las unidades gubernamentales y en cooperar personalmente en su solución, unida a sus deseos de eliminar la corrupción y a su filosofía general sobre la importancia del Estado como autoridad, ha modificado todavía mas la posibilidad de que el SINA actúe como un sistema autónomo" (Carrizosa, 2003: 9).

Con el SINA se había logrado una especie de armonía entre las políticas del ministerio y las políticas regionales, pues se pudieron llegar a acuerdos entre las Corporaciones autónomas y el Ministerio de ambiente, siendo la planificación el eje articulador y de equilibrio del este sistema. Sin embargo, con el actual gobierno se le ha restado importancia a los procesos de planificación que ya estaban operando en estas instituciones y más bien se busca manejar directamente las diferentes problemáticas, a través de estrategias como los famosos "concejos comunales de gobierno" en los que se busca resolver los problemas locales y sectoriales directamente, lo que demuestra deslegitimación y un retroceso en la implementación de los instrumentos de planificación.

Además, el desmantelamiento del Ministerio del Medio Ambiente es otro de los factores que ha influido en el declive institucional ambiental. Este cambio que no se fundamentó en un estudio riguroso sobre el quehacer del Ministerio de Medio Ambiente significó una pérdida valiosa en el quehacer ambiental. La fusión traería consigo una reducción presupuestal en la parte del Medio ambiente, mientras que para vivienda, desarrollo territorial, saneamiento básico y agua potable se empezaron a destinar mayores partidas.

Según los datos del Foro Nacional Ambiental, en el 2002 el presupuesto para medio ambiente era del 22%, mientras que para el 2006 se redujo al 15%. Situación que contrasta con el subsector de agua potable y saneamiento básico cuyos recursos ascendieron del 28% al 45%, entre 2002 y 2006 Además, la participación de vivienda, agua potable y medio ambiente en la asignación total para inversión en el período 2002-2006 ascendió al 48%, 34% y 17% respectivamente (Rodríguez, 2007:20).

El crecimiento económico y demográfico es una realidad innegable en nuestro país, hecho que ha venido generando mayores presiones a la naturaleza y por lo tanto un agotamiento en cantidad y calidad de los recursos naturales. Tal situación es de esperarse, pues, según un estudio publicado en el Foro Nacional Ambiental, sobre indicadores económicos de la Política Nacional Ambiental en Colombia, durante el período 1995-2006, se ha evidenciado un crecimiento económico que se muestra en un aumento del PIB (a una tasa de 2,7% anual) y un crecimiento poblacional de 1,3 % anual para dicho período. Además, el Presupuesto General de la Nación (PGN) en el mismo período ha mostrado un aumento superior a los dos anteriores (7,8%). Este hecho nos llevaría a pensar que al existir fuertes presiones sobre la naturaleza y al aumentar el PGN, la lógica indicaría que se debe destinar mas recursos en el área ambiental con el fin de sostener la base de recursos naturales que se necesitan para la producción y el sostenimiento de la creciente población, Sin embargo, la situación no es así, paradójicamente y como se dijo anteriormente, el presupuesto para el sector ambiental y de recursos ha sido minimizado.

Los principales componentes de la Política Nacional Ambiental (los Parques Nacionales, los institutos de investigación del SINA y las corporaciones regionales con grandes retos y escasas rentas propias) pasan de tener una participación ya limitada en 1996 (medio punto porcentual del PGN), a sólo un 0,14 por ciento de este presupuesto en el 2006: una precaria tercera parte del nivel alcanzado en los primeros años del período (Rudas, 2008)."

Tomado y modificado de de Indicadores Fiscales y Económicos de la Política Ambiental En Colombia. Foro Nacional Ambiental. 2008

En general, A partir del 2002 el Ministerio ha sufrido de dos maneras. Primero, en términos absolutos, la financiación cayó casi por la mitad en 2003, aunque hubo un leve aumento después. Segundo, internamente, en 2003 sólo una quinta parte del presupuesto de inversión del Ministerio se destinó para temas ambientales, si excluimos el agua potable y el saneamiento (Mance, 2007:6).

Tal recorte presupuestal para la cartera de medio ambiente traería por supuesto, un recorte significativo en el personal técnico con el que se contaba para esta dependencia.

Aún cuando las consultas externas en 1997 recomendaron un aumento de personal a 423 personas, de hecho los funcionarios se redujeron a unos 300 por razones presupuestales. Y después de 2002 el número de funcionarios se disminuyo aún más; por ejemplo, los veintisiete técnicos de la Dirección de Ecosistemas se convirtieron en seis a finales de 2005, y los diez asesores especiales con que contaba la cúpula del Minambiente se redujeron a dos (Mance, 2007:7).

Si bien, antes del gobierno del presidente Uribe se había evidenciado la necesidad de aumentar el número de funcionarios técnicos y por lo tanto, el aumento de la capacidad técnica de Minambiente, con la creación del nuevo Ministerio se perdió gran cantidad de funcionarios reconocidos por su labor, y su gran experiencia en la temática ambiental. Esto ha generado una falencia en la capacidad del ministerio dificultando el desarrollo de las funciones en el tema ambiental como la formulación de políticas y regulaciones coherentes, es decir, una disminución en la calidad técnica, pues en muchos casos, los cargos de este Ministerio se han destinado para funcionarios que son reconocidos en el ámbito nacional pero no poseen la formación necesaria para desempeñar tal función. Es por esta razón, que muchos ministros de esta dependencia se han enfocado en el tema de vivienda, el suministro de agua y el saneamiento básico, dejando a un lado la gestión ambiental.

La baja asignación de recursos al sector ambiental, y la baja prioridad de la conservación de los recursos naturales, son hechos que han imposibilitado que la Política ambiental se oriente "exclusivamente hacia el logro de la sostenibilidad ambiental del capital natural de la nación, de manera que se garantice- su independencia frente a las demás políticas públicas al orientar la función de Autoridad Ambiental" (Vega, 2001:1).

Una prueba fehaciente sobre la idea de que el último gobierno ha limitado el desarrollo de la Gestión ambiental y su institucionalidad, se puede explicar desde la formulación y la aplicación de su Plan de Desarrollo: Hacia un Estado Comunitario, en el cual se evidencia una ausencia notoria de la participación de la variable ambiental en las preocupaciones del Estado. El Plan en materia ambiental se dedicó a ceder los parques naturales a la empresa privada para que éstas los administraran poniendo en evidente riesgo la consolidación del Sistema Nacional de Parques que se había logrado hasta ese entonces, ya que la estrategia de familias guardabosques y otras alternativas que se plantearon en torno a la venta de servicios ambientales y reconversión de cultivos ilícitos, carecen de sostenibilidad y no manejan un enfoque integral en el manejo de los recursos naturales, lo que nos lleva a pensar de que se trata más bien de programas cortoplacistas de carácter paternalista que se alejan del concepto de sostenibilidad ambiental.

El concepto del desarrollo sostenible desde la Academia y desde los diferentes estamentos mundiales como la cumbre de rio y Johannesburgo, lo relacionan con objetivos a largo plazo y a la capacidad que se tiene para prolongar la base de los recursos naturales en el tiempo, es decir, permitir el desarrollo de la sociedad y el crecimiento económico pero sin sobrepasar los límites que la naturaleza impone.

Para el Plan de Desarrollo 2006-2010: "Estado Comunitario: Desarrollo para Todos", se incluyó un capítulo sobre gestión ambiental y del riesgo para promover el desarrollo sostenible, sin embargo el hecho que se realice dicha formulación (que es bastante ambiciosa) no ha sido una garantía de que haya habido un viraje en la política en cuanto que se le está dando mayor peso a la variable ambiental; pues al operar sobre la debilitada base institucional ambiental evidentemente no se lograrán los resultados esperados de dicho Plan.

Otro aspecto relevante en el debilitamiento de la gestión institucional ambiental y por tanto en la conservación de los recursos naturales está determinado por la hegemonía que tiene actualmente el sector privado sobre las decisiones políticas. A este aspecto se le conoce como "captura regulatoria", entendida como "una indebida y excesiva influencia sobre las autoridades ambientales en materia de regulación y del ejercicio de otras funciones en detrimento del interés general (Blackman, 2005, citado por Rodríguez, 2007:19). Prueba de ello, ha sido por ejemplo, el caso de la formulación y aprobación de la ley forestal, donde existió una fuerte participación de los empresarios madereros y los forestales y la exclusión de las comunidades y de las ONGs ambientalistas, asimismo, la entrada de desechos tóxicos provenientes de otros países, el licenciamiento de la construcción de varios puertos⁶ y la concesión de empresas privadas para la administración de los parques naturales como el caso de la isla Gorgona y el Parque de los Nevados.

Además, afirma Manuel Rodríguez Becerra, primer ministro de medio ambiente en el país, que "paradójicamente, con la seguridad democrática, (política insignia del gobierno del presidente Uribe, los parques naturales) se siguen deteriorando más. El caso concreto del páramo de Sumapaz, en donde se desaloja la guerrilla y entran los paperos y la contraguerrilla de una forma brutal, una paradoja que no se ha podido resolver" (El Tiempo, 2008). Esto se constituye en un hecho más que afirma la prioridad en la que se sitúa el medio ambiente para el gobierno.

Las Corporaciones Autónomas Regionales para el Desarrollo Sostenible (CARs) que son más antiguas que el propio Ministerio del Medio Ambiente, el SINA y la ley 99 de 1993, se han visto fuertemente vulneradas en los dos últimos periodos de gobierno. Éstas, a pesar de sus enormes falencias ⁷, se han constituido en los representantes ambientales en cada una de las regiones y localidades y se han mostrado internacionalmente como un interesante esquema de planificación regional que tiene sus raíces "en las ideas sobre planificación integral de cuencas hidrográficas difundidas por la escuela norteamericana de planificación regional y fundamentadas en las aproximaciones pragmáticas e ingenieriles de esta escuela.

Las CARs, antes de la ley 99 de 1993, eran encargadas en un 25% de las funciones de conservación de los recursos, ya que el INDERENA era la institución que prácticamente copaba tales funciones con el 75%. Sin embargo, con la creación de dicha ley y el SINA, a las Corporaciones se les da el rol de autoridades ambientales, rol que se perdería con la entrada del presidente Uribe, en principio al querer modificar la ley 99 (hecho que no se logró por las fuertes presiones de los expertos ambientales) con lo cual quería desaparecerlas. Y después tomando medidas extremas de rendición de cuentas y delegándole funciones de desarrollo, es decir, las CARs tuvieron que destinar presupuesto para proyectos de infraestructura en diferentes ámbitos (función que corresponde a los entes territoriales) y sacrificar la gestión ambiental regional, haciendo cada vez más difícil que éstas puedan tener un nivel alto de impacto y de incidencia en la solución de las problemáticas ambientales regionales y desempeñarse como una autoridad ambiental.

Para el año 2005 se lanzó el documento oficial de la visión Colombia II Centenario 2019, el cual se trató en una iniciativa del gobierno de planeación prospectiva para construir un norte a 2019. La construcción de esta visión fue asumida a través del Departamento Nacional de Planeación, desde el cual se plantea que dicha visión "se espera sea un insumo importante para definir una acción estatal coordinada - a partir del consenso entre las regiones, el gobierno central y los distintos estamentos de la sociedad civil - así como para diseñar e implementar metas, planes y proyectos sectoriales viables".

Toda la visión del segundo centenario se erige sobre dos principios básicos:

1. Consolidar un modelo político profundamente democrático, sustentado en los principios de libertad, tolerancia y fraternidad.

2. Afianzar un modelo socioeconómico sin exclusiones, basado en la igualdad de oportunidades y con un Estado garante de la equidad social.

   Estos dos principios, a su vez, se desarrollan en cuatro grandes objetivos:

1. Una economía que garantice mayor nivel de bienestar.

2. Una sociedad más igualitaria y solidaria.

3. Una sociedad de ciudadanos libres y responsables.

4. Un Estado eficiente al servicio de los ciudadanos.

   De acuerdo con ello, si se observan los anteriores enunciados a la luz de una política ambiental, se evidencia la falta de inclusión de la dimensión ambiental en este proceso de prospección tan importante para el país como lo plantea la administración nacional. Desde este punto de vista, cómo se espera que para el 2019 Colombia tenga un norte claro en cuanto a gestión ambiental?

   Esta política estaría no incluyendo los postulados de la Constitución nacional (que es el mecanismo rector de las demás políticas subyacentes ya que en éste se encuentran consignados los principios básicos por los que se deben regir dichas políticas), la cual se caracterizó por avalar el Desarrollo Sostenible como modelo a seguir e incluir la conservación y aprovechamiento racional de los recursos naturales como procesos fundamentales dentro de la planificación del Estado. En este sentido, no ha bastado con modificar las políticas y en general la institucionalidad encargada de la gestión ambiental y de los recursos naturales, sino que las nuevas políticas generadas y las que vendrán olvidan el quehacer ambiental como una ocupación del Estado ocupándose más de los asuntos económicos, es decir, de aquellos que se enmarcan en el desarrollo tradicional, estrategia de carácter populista que es de gran utilidad para el gobierno debido a que se ve favorecido electoralmente.

Otro de los aspectos del declive institucional ambiental en el periodo del presidente Uribe está dado por la falta de integración con las negociaciones internacionales de tipo ambiental. Según el estudio del Foro Nacional Ambiental - FNA-, se explican varios aspectos determinantes que demuestran la poca prioridad en lo ambiental de este gobierno. Uno de éstos, se refiere a la no ratificación de acuerdos que se llegaron en las convenciones de Estocolmo y Rotterdam sobre contaminantes orgánicos persistentes y plaguicidas. Otro, tiene que ver con el bajo compromiso con la cumbre de Johannesburgo sobre Desarrollo sostenible en el cual todos los países participaron a través de sus ministros de medio ambiente y en Colombia solo se participaría con un viceministro. Dentro de este plano internacional, se rescata la participación del viceministro de ambiente en las conferencias de las partes de la Convención de cambio Climático.

La política ambiental del presidente Uribe parece no existir, pues desde su llegada a la presidencia se han evidenciado medidas de tipo neoliberal que buscan un mayor crecimiento económico para lo cual ha implementado la estrategia de recorte presupuestal y reducción del gobierno, y ha venido desmantelando poco a poco la institucionalidad ambiental que hasta entonces se venía implementando y que de una u otra forma se había venido consolidando por la continuidad que le habían dado los anteriores gobiernos.

Pese a la gran diversidad y a la buena base de recursos naturales, realmente es poco lo que se hace en términos de conservación ambiental, pues la base institucional ambiental se ha venido minando a través de los recortes presupuestales, imposibilitando que se desarrollen plenamente la investigación y la conservación ambiental debido a que dicho recorte presupuestal ha disminuido notablemente la capacidad técnica para hacerlo.

La fusión realizada en el 2003 entre los ministerios, reduciendo la función ambiental en un vice ministerio, ha sido nefasto para iniciar un proceso en torno a la conservación y al eficiente manejo de los recursos naturales, ya que, se ha dado prioridad hacia los proyectos de desarrollo principalmente en vivienda y en alguna medida al saneamiento básico, Lo que evidencia la clásica riña entre conservación ambiental Vs desarrollo.

Los proyectos de desarrollo son más importantes en el medio político en el caso de Colombia debido a que se constituyen en resultados tangibles e inmediatistas que los gobiernos muestran a la sociedad con el fin de mostrar cumplimiento, eficiencia y de esta forma, perpetuarse en el poder.

En cuanto a los instrumentos de planificación utilizados en la gestión ambiental como la planificación regional que han adoptado las Corporaciones Autónomas, el actual gobierno se ha mostrado apático a Fortalecer el dicho esquema y por el contrario cada vez se insiste más en poner trabas para que éstas desaparezcan. Se hace, entonces necesario que este esquema de Planificación regional, que ha sido destacado por la comunidad internacional y que puede contribuir a evitar la centralización de la institucionalidad y de los recursos en el tema ambiental, sea fortalecido con el fin de consolidarse como un mecanismo de autoridad ambiental enfocada no solo a velar por la conservación de los recursos naturales sino en generar procesos con la comunidad en torno a la educación ambiental con el fin de legitimarse ante las comunidad regional y crear un ambiente favorable de trabajo para que haya una mayor receptividad de la comunidad hacia estas instituciones.

Pese a las falencias encontradas en el modelo del SINA desde su creación con la ley 99 de 1993, los gobiernos de Cesar Gaviria, Ernesto Samper, y Andrés Pastrana le apostaron a la continuidad en la operatividad del modelo y enfocaron esfuerzos hacia la consolidación de éste y de esta forma favorecer la política ambiental para obtener resultados en cuanto a cambios positivos en la calidad del los ecosistemas.

Sin embargo, se hace evidente una falta de consolidación del Sistema Nacional Ambiental. Para lo que se plantea que las políticas ambientales locales deben estar relacionadas al SINA, es decir, fortalecer y formular nuevos mecanismos que permitan una mayor articulación de las CARs, el Ministerio, los institutos de Investigación, el sector privado y la sociedad civil en torno a la temática ambiental.

Una política ambiental para nuestro país debe estar soportada en una solida base institucional, es decir, garantizar que existan aquellas dependencias encargadas de canalizar recursos y realizar acciones con el exclusivo fin del mejoramiento de la calidad del ambiente. De esta manera, se hace necesario que la comunidad académica, las ONGs ambientalistas sigan generando conocimiento y nuevas propuestas en torno a la argumentación de esta necesidad para que próximos gobiernos entiendan que debe haber un fortalecimiento en la institucionalidad ambiental y no un desmantelamiento como se evidenciado en los últimos años.

En primer lugar, para lo anterior se requiere voluntad política de los gobiernos, voluntad que debe ser relejada en la destinación del PGN hacia la variable ambiental y su institucionalidad (dicha destinación se debe realizar haciendo una relación entre a variables como el crecimiento de la población y crecimiento del PIB y crecimiento del mismo PNG), ya que para que cualquier política funcione se debe partir de que existan unos recursos fijos para que se pueda obtener la eficacia y eficiencia en los resultados esperados de dicha política.

Sin embargo, para el logro esto y para la consolidación de la institucionalidad ambiental, se hace necesario un cambio de visión en la prioridad de la variable ambiental en los procesos de Desarrollo. Para esto debe existir un replanteamiento del concepto de Desarrollo sostenible por parte del gobierno y sus funcionarios con el fin de que haya un mayor compromiso hacia las metas a largo plazo en torno a la conservación ambiental.