La protección ambiental no debe distorsionar la competencia
| Autor | José Carlos Laguna de Paz |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo. Universidad de Valladolid |
| Páginas | 317-333 |
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La protección del medio ambiente debe evitar o, cuanto menos, minimizar la distorsión de la competencia768. Así resulta del deber que incumbe a la Unión Europea (UE) de asegurar la coherencia entre sus diferentes políticas y acciones, teniendo en cuenta el conjunto de sus objetivos (art. 7 TFUE). Entre ellos, se encuentra alcanzar un desarrollo equilibrado y sostenible, basado en un nivel elevado de protección y mejora de la calidad del medio ambiente (art. 3.3 TUE), que debe integrarse en las demás políticas comunitarias (art. 11 TFUE)769.
Sin embargo, el vigor de la política ambiental no debe hacernos olvidar que la creación del mercado interior (art. 3.3 TUE), basado en las libertades comunitarias, forma parte del núcleo mismo del proyecto europeo. Este objetivo no puede ser alcanzado sin proteger la competencia770, que se incluye entre las atribuciones exclusivas de la Unión (art. 3.1.b) TFUE). En otros términos, no existe primacía entre ambas políticas, sino que ambas han de convivir771. Así las cosas, la cuestión es: ¿son compatibles las políticas ambiental y de defensa de la competencia?
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Como punto de partida, podemos aceptar que no existe una incompatibilidad entre las políticas ambiental y de competencia. Hay que tener en cuenta que ambas comparten el objetivo último de promover el uso eficiente de los recursos (naturales)772. La regulación ambiental genera nuevas oportunidades económicas. Al mismo tiempo, el mantenimiento de una competencia efectiva es importante para la propia protección ambiental773. En mercados competitivos, el precio proporciona información acerca del valor de cada producto y servicio. A ello se añade que la competencia estimula la innovación, de la que también se beneficia la política ambiental.
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Sin embargo, no puede ignorarse que ambas políticas persiguen fines distintos. (i) La regulación ambiental trata de asegurar el mejor uso posible de los recursos naturales, corrigiendo externalidades y minimizando el daño y el riesgo ambiental774. La experiencia pone de manifiesto que la protección ambiental requiere intervención pública. Muchas actividades comportan riesgos ambientales, que –en lo posible– deben ser evitados775. Es también necesario poner freno a la sobreexplotación de los recursos naturales776. (ii) En cambio, el Derecho de la Competencia protege los intereses de los consumidores a través del funcionamiento del mercado, guiado por el principio de intervención mínima.
De ahí que, en algunos casos, ambas políticas pueden resultar contradictorias. Más aún, la distorsión de la competencia, con frecuencia, está en el núcleo mismo de la regulación ambiental, que establece medidas que favorecen a ciertas empresas o industrias, pero que perjudican a otras. Así, una opción política a favor de la energía eólica puede desincentivar el desarrollo de fuentes de energía renovable alternativas. Por lo mismo, la potenciación de un medio de transporte (marítimo) puede ir en detrimento de los medios de transporte alter-nativos (terrestre o aéreo)777. Si no existen razones que lo justifiquen, la política de transportes debe conseguir que todas sus modalidades internalicen sus costes778, sin primar indebidamente unas sobre otras779.
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Los problemas de competencia surgen también en relación con los llamados instrumentos de mercado (market-based instruments), que han alcanzado una creciente importancia en la política ambiental780. Como alternativa a las tradicionales medidas imperativas, estos mecanismos tratan de corregir los fallos del mercado de manera más eficaz, al incidir en los precios (impuestos, ayudas) o restringir ciertas actividades a límites cuantitativos (derechos de emisión)781.
Sin embargo, lo cierto es que estos instrumentos pueden distorsionar la competencia. Así, por ejemplo, los impuestos pueden variar en función del uso que se vaya a hacer de los productos derivados del petróleo (agricultura, pesca, transporte). Un inadecuado diseño y/o ejecución de un régimen de derechos de uso puede distorsionar la competencia, al favorecer a ciertas empresas en detrimento de otras782.
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Por otra parte, es preciso encontrar el adecuado equilibrio entre la protección ambiental, la defensa de la competencia y la competitividad de la industria783. Las autoridades estatales pueden sentir la tentación de aprobar normas ambientales, pero sin prestar suficiente atención al impacto que dichas decisiones tienen en la economía784. La regulación ambiental con frecuencia incrementa las barreras de acceso al mercado, ya que resulta de más difícil cumplimiento para las pequeñas empresas785. Ello podría llevar a mercados más concentrados, posiblemente, en perjuicio de los consumidores. Si no se coordina a nivel internacional, la normativa ambiental puede debilitar también la competitividad de la industria nacional.
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La evolución de la política ambiental lleva a un continuo perfeccionamiento de los instrumentos jurídico-públicos, que pueden dejar más espacio a
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la persuasión y, en ocasiones, a la negociación786. Sin embargo, esto no debe significar restar protagonismo a la Ley787, que es el principal instrumento de la intervención estatal y la mejor garantía de los derechos de los ciudadanos. La regulación ambiental incide en los derechos y libertades de los ciudadanos788, por lo que está reservada a la Ley (art. 53.1 CE)789. En la mayor parte de los casos, el legislador nacional no hace sino incorporar exigencias previamente establecidas por la Unión Europea, que tiene amplias competencias en esta materia (art. 4.2.e) TFUE).
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Desde esta perspectiva, no parece adecuado decir que la legislación ambiental deja paso a la regulación, que –a su vez– desemboca en la gobernanza790. Esta aproximación tiende a ignorar el papel central del Estado y, consiguientemente, del Derecho, en la política ambiental. Como es natural, esto no significa que la política ambiental no deba estar basada en el análisis económico o que no pueda aplicar mecanismos de mercado, siempre que parezcan más efectivos para la consecución de los objetivos propuestos. Siempre que sea posible, la regulación debe tratar de buscar la cooperación de los ciudadanos y organizaciones en la consecución de los objetivos ambientales. No es ningún secreto que la efectividad de la normativa siempre ha descansado sobre su amplia aceptación social. La legislación no excluye tampoco la iniciativa de los ciudadanos, sino que simplemente trata de disponer lo necesario para proteger el interés general. Ahora bien, «las técnicas tradicionales de regulación y limitación de las actividades privadas continúan siendo indispensables para controlar y mantener dentro de unos límites tolerables el potencial destructivo de la civilización moderna»791.
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La reserva de ley tampoco resta importancia a los mecanismos administrativos de desarrollo y aplicación. El reglamento tiene un papel destacado en la mayor parte de los sectores792, en los que el legislador se limita a establecer los principios fundamentales, que son desarrollados por la Administración. A ello se añaden los variados instrumentos aplicativos, que ponen de manifiesto que la ejecución de la norma dista mucho de ser una tarea mecánica793.
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Por otra parte, la regulación pueda venir precedida de fenómenos de autorregulación794, como ocurre con los estándares de construcción (green building standards), que han dejado de ser voluntarios en muchos países795. En materia ambiental, la autorregulación puede desplegar un valioso papel complementario796de la normativa estatal797. No obstante, es preciso garantizar que la autorregulación no comporte efectos anticompetitivos (la industria puede tratar de influir en los criterios, de manera que se favorezca a sus productos frente a los de sus competidores)798, ni discriminatorios799.
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Como regla, las actividades económicas –estén o no relacionadas con el medio ambiente– deben llevarse a cabo en régimen de libre competencia. No otra cosa significa el mercado interior (art. 2 TUE), basado en las libertades económicas (arts. 26, 39.3, 52 TFUE), que solo pueden ser suspendidas por las razones de orden público previstas en el propio Tratado (arts. 36 TFUE), entre las que no se encuentra la protección ambiental800. Más aún, los Estados miembros deben liberalizar los servicios más allá de lo exigido por la normativa europea, si su situación lo permite (art. 60 TFUE).
A idénticas conclusiones conduce el ordenamiento jurídico español. En el marco de la economía de mercado, la libertad de empresa es un derecho fundamental (art. 38 CE), aunque sujeto a límites, que –en caso necesario– pueden llevar incluso a su supresión, respecto de bienes y servicios concretos (art. 128.2 CE). En consecuencia, la preservación del derecho a emprender es un fin en sí mismo, que no solo no requiere justificación, sino que se beneficia del principio general de libertad, que es fundamento de nuestro texto constitucional (art. 1.1 CE)801. En cambio, la intervención pública económica tiene carácter instrumental, por lo que solo será legítima en la medida en que sea necesaria y proporcionada para alcanzar fines de interés general.
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En este sentido, la regulación ambiental debe ser necesaria, adecuada y proporcionada para alcanzar los objetivos que se persiguen802. En particular, hay que poner cuidado en...
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