El derecho ambiental en ámbito de la Comunidad Europea

AutorIvo Luis Figueroa Alegre
CargoDiploma de Estudios Avanzados Doctorando por la Universidad Alcalá de Henares- Madrid
1. El Tratado de Roma

El Tratado de la Comunidad Económica Europea, firmado en Roma en 1957, no contempló entre sus objetivos la protección al medio ambiente1. En efecto, por aquellos años que rodeaban a la integración comunitaria no se había hecho patente los problemas medioambientales,

Ante tal situación, los Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de las comunidades reunidos en la Cumbre de Paris, iniciarían las acciones por la defensa del medio ambiente.

En dicha cumbre se manifestó que "la expansión económica al no ser un fin en si misma (...) debe traducirse en una mejor calidad de vida. De acuerdo con el genio europeo una atención particular se concederá a los valores y bienes no materiales y a la protección del ambiente, a fin de poner el progreso al servicio de los hombres".

Dicha declaración supuso una novedosa interpretación del Tratado constitutivo de Comunidad Económica Europea para superar el problema que suponía la falta de competencia expresa para la toma de iniciativas o aprobar normas en materia de medio ambiente2.

El fundamento jurídico para lograr dicho cometido fue doble: por un lado se tomó como base jurídica el artículo 100 de Tratado de la Comunidad Económica Europea. Con la aplicación de dicho artículo se podía fijar todo tipo de características técnicas de cualquier producto a través de directivas, de manera que los estados miembros, al incorporarlas, terminaban teniendo normas "armonizadas"3, evitando de esta manera que las legislaciones nacionales entorpezcan el funcionamiento del mercado común4.

Por otro lado, se recurrió al artículo 235 del mismo tratado, la misma que constituye el sustrato de lo que se ha venido a denominar competencias "implícitas" o "inherentes" de la comunidad5. Según el citado artículo "Cuando una acción de la Comunidad resulte necesaria para lograr el funcionamiento del mercado común, uno de los objetivos de la Comunidad, sin que el presente Tratado haya previsto los poderes de acción necesarios, el Consejo (...) adoptará las disposiciones pertinentes".

Estos dos artículos se instituyeron como el método de protección al medio ambiente, poco ortodoxos pero efectivos6, cuya aplicación permitió a la Comunidad la producción de más de un centenar de normas de Derecho derivado en materia de medio ambiente entre los que destacan, la directiva sobre la regulación de las sustancias peligrosas (directiva 67/548, de 27 de junio de 1967); las grandes normas en materia de protección de las aguas, tanto la directiva marco sobre vertidos de sustancias peligrosas (directiva 76/764, de 4 de Mayo de 1976) como numerosas directivas específicas (por ejemplo la de vertidos de cadmio, directiva 83/513, de 26 de septiembre); casi todas las directivas de contaminación atmosférica, como la del plomo (directiva 82/884, de 3 de diciembre de 1982; la directiva marco sobre residuos (directiva 75/442, de 15 de julio de 1975; la protección de aves salvajes (Directiva 79/409 de 2 de abril de 1979); la Directiva sobre impacto ambiental (Directiva 85/337, de 27 de junio de 1985); y la elaboración de los tres programas de acción de 1972 a 1987.7

2. El Acta Única Europea

El Parlamento Europeo entregó un borrador de Trabajo por el que se establecía la Unión Europea, en dicho documento, artículos 55 y 59, se otorgaban competencias en materia ambiental a dicho organismo. Ello motivó a que el Consejo Europeo nombrase un comité ad hoc sobre asuntos institucionales conocido como Comité Dooge. El Consejo discutió el aludido informe y decidió convocar una Conferencia Intergubernamental para estudiar la modificación del Tratado8.

Todo ello desembocó en el Acta Única Europea (AUE) firmada en 1986 y en vigor desde 1987, ella trajo consigo un cambio importante en la política medio ambiental comunitaria. Dicha modificación supuso la introducción, a través del artículo 25 del AUE, del título VII con el epígrafe medio ambiente, compuesto por tres artículos, los mismos que trazaron los objetivos y principios a alcanzar por la Comunidad, compatibilidad de las actuaciones realizadas por la Comunidad con las que lleven a cabo individualmente los estados miembros y la financiación en la consecución de dichas medidas9.

Respecto a los objetivos el artículo 130.1 R, señala que: La acción de la comunidad en lo que respecta al medio ambiente tendrá como objeto conservar, proteger y mejorar la calidad del medio ambiente, contribuir a la protección de la salud de las personas, garantizar una utilización prudente y racional de los recursos naturales.

Para alcanzar los objetivos señalados, la actuación de la comunidad se basara en los siguientes principios: Principio de acción preventiva, Principio de corrección de los ataques al medio ambiente "preferentemente en la fuente misma". Principio de quien contamina paga.

Como cierre este artículo establecía que: "las exigencias de la protección del medio ambiente serán un componente de las demás políticas de la comunidad", sin duda alguna este último párrafo conecta a las demás políticas comunitarias: económica, industrial, agrícola, de transportes, etc10.

El artículo 130 S estableció el procedimiento a seguir y el 130 R clarificó que las medidas adoptadas por la comunidad al amparo del artículo 130 S no serían obstáculo para el mantenimiento y adopción por parte de los estados miembros de medidas de mayor protección compatibles con el tratado.11

Este tratado sin duda alguna contribuyó enormemente en el otorgamiento de atribuciones expresas, de responsabilidades y competencias, a la CEE, en materia ambiental y supuso el establecimiento de líneas maestras, principios y objetivos que la Comunidad se serviría para desarrollar las acciones en el plano ambiental12.

3. El Tratado de la Unión Europea

El interés por constituir la Unión Europea se volvió a poner sobre la mesa de discusiones, fue así que en junio de 1990, el Consejo Europeo adoptó la "declaración de Dublín" sobre política y derecho comunitario. Posteriormente en su dictamen de 21 de octubre de 1990, la Comisión comentó que "mas que de redefinir competencias, se trata de mejorar el proceso de toma de decisiones, es decir el uso que se le hace a la mayoría cualificada". Todo ello fue retomada por el Consejo Europeo en diciembre de 1990 donde se expuso que la protección ambiental debería de redefinirse en relación a los poderes comunitarios y mejorarse la protección ambiental asegurándose el crecimiento sostenible. Sobre la base de ello, la Comisión sugirió a la Conferencia Intergubernamental el voto por mayoría cualificada del 130 S y la reformulación del principio de integración del 130 R. En abril de 1991 la Presidencia Luxemburguesa distribuyó un borrador del tratado donde se sugería una nueva redacción del Art. 130 R2.2 y el voto por mayoría del 130 S. Luego de las discusiones suscitadas en el seno de la Conferencia Intergubernamental, la Presidencia holandesa presentó en septiembre de 1991 un nuevo borrador en la que se mantenía la propuesta del borrador luxemburgués con el añadido de principio de cautela en el Art. 130 R.2.1 y la mención expresa de la adopción por mayoría y por el procedimiento de codecisión de las acciones ambientales. Dado que España y el Reino Unido propugnaron la decisión por unanimidad en el Art. 130 S, se confeccionó un nuevo borrador donde se especificó que los temas de en materia fiscal, ordenación del territorio y urbanística y el uso del suelo se acordaran por unanimidad, manteniéndose la propuesta en los demás casos el principio de mayoría. También se introdujo la cláusula sobre excepciones que luego se convirtió en Art. 130 S. propugnada por España13.

Todo este prolegómeno condujo a la firma del Tratado de la Unión Europea, firmado en Maastricht el 7 de febrero de 1992, y que entró en vigor el primero de noviembre de 1993. Lo anterior supuso que la otrora Comunidad Económica Europea pase a llamarse Comunidad Europea y que junto con los dos ámbitos de cooperación intergubernamental que integran este tratado: el de la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC) y Cooperación en los ámbitos de justicia y los asuntos de interior (JAI), conformasen ese mega tratado.

El primer acierto del Tratado Maastricht fue trazar los objetivos de la Unión Europea, disponiendo en su Art. B la promoción de un "progreso económico y social equilibrado y sostenible"14. Otro acierto del aludido tratado fue la modificación del artículo 3 del TCEE, en la que se incorporaba, entre las ya existentes competencias a favor de la comunidad, una "política" o competencia en el ámbito del medio ambiente15. Así mismo, se le dio una nueva numeración a los artículos 130R, 130S, 130T, dándoles las que poseen en la actualidad 174, 175, 176 respectivamente, además de esta nueva numeración, se modificó el contenido de estos artículos, a saber: a) se incrementan y perfilan los "objetivos" de la política ambiental de la CE (Art. 174.1 TCE) que antes aparecía como mero "objeto" de "acción" de la CEE. b) se establece como procedimiento la toma de decisiones el de cooperación (Art. 175.1 TCE) mientras que anteriormente dicho procedimiento era el de unanimidad del consejo (Art. 130S del TCEE). b) Se desgaja del título medioambiental el principio de subsidiaridad (Art. 130R.4 del TCEE) que hasta ese momento era principio de acción comunitaria en medio ambiente y se trasforma nada menos que en principio general de la comunidad en su conjunto (Art. 5 del TCE).

Se introduce el nuevo Art. 174.2 del TCE el principio de integración de las exigencias del medio ambiente en las demás políticas de la Comunidad16.

4. Tratado de Ámsterdam

El Tratado de Ámsterdam firmado el 2 de octubre de 1997, en vigor desde el 1 de mayo del 1996, consagró definitivamente el concepto de "desarrollo sostenible" como un objetivo prioritarios de la Unión Europea, la misma que se recoge en el Art. 2 de Unión Europea, así como en los Arts. 2 y 6 de la CE. En el mismo Art. 2 de la CE se establece el objetivo de lograr "un alto nivel y protección de mejora de la calidad del medio ambiente". Por otro lado dicho tratado reforzó el principio de la integración de las exigencias de la protección del medio ambiente, la definición y realización de las políticas y acciones de la comunidad, con la finalidad de fomentar el turismo, dicho principio se traslado desde antiguo 130R. Pasando así a ocupar un primer plano de la UE17.

Por otro lado, modificó la sede de la política ambiental que paso a ser el Art. 3.1 letra "L" del TCE, también generalizó el procedimiento de codecisión Art. 251 TCE, finalmente extrajo el principio de integración del Art. 174 (donde estaba en el Tratado de Masstricht y le dio una nueva autonomía sede en el nuevo Art. 6 TCE.18

5. Tratado de Niza

Si Ámsterdam constituyó la última gran reforma, de las disposiciones del Tratado de la CE sobre medio ambiente, lo que hizo el Tratado de Niza, firmado en la ciudad del mismo nombre el 26 de febrero del 2001 y en vigor desde el 1 de febrero del 2003, fue preparar el marco institucional para poner en marcha la quinta y mayor ampliación de su historia de las reformas que habían quedado pendientes en Ámsterdam.

Niza no incorporó ningún cambio relevante en las disposiciones en cuanto al medio ambiente, sin embargo, sí introdujo novedades en relación con las instituciones y los procesos de toma de decisión y que sin duda influyeron en la gestación del Derecho ambiental comunitario.

Para dar un ejemplo, el Tratado de Niza impulso el Sexto Programa de Acción comunitario19 en materia de medio ambiente que se tiene pensado desde cuando entro en vigor hasta julio del 2012, en dicho plan se han fijado como principales metas de la Comunidad la lucha contra el cambio climático, la protección de la naturaleza y la biodiversidad, del medio ambiente, la salud y la calidad de vida, entre otras.

6. El Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa

El Consejo Europeo celebrado en la ciudad de Laeken (Bélgica) entre el 14 y 15 de diciembre de 2001, decidió convocar una "Convención sobre el futuro de Europa" estableciéndose un órgano colegiado denominado "Convención", quienes tras diecisiete meses, elaboraron el texto llamado "Proyecto de Tratado por el que se establece una Constitución para Europa" documento este que fuera adoptado por consenso por la Convención Europea el 13 de junio de 2003 y presentado parcialmente el 20 junio de ese mismo año en el Consejo Europeo de Salónica. Luego de ello, el 18 de julio del 2003, la Convención presento el texto definitivo del nuevo Tratado Constitucional y estaba listo para llevarse acabo las negociaciones en la Conferencia Intergubernamental (CIG) para la adopción una versión final del nuevo tratado a finales del año 2003, sin embargo, dicho texto no tuvo el consenso necesario en el Consejo Europeo celebrado en Roma en diciembre del 2003. Será recién el 18 de junio del 2004 que se consigue un acuerdo político sobre el texto, denominado "Tratado por el que se establece una Constitución para Europa" que fue suscrita en roma el 29 de octubre de 2004 por parte de los representantes de los 25 Estados miembros. Se ha abierto el proceso de ratificaciones por parte de los Estados miembros, siendo aprobado por España y Luxemburgo en el 2005, no siguiendo igual suerte en Francia y Holanda, estando actualmente paralizado respecto de las ratificaciones20.

Ante Este escenario de reveses de Francia y Holanda, dicho proceso habría que retrasarla varios años suponiendo que las ratificaciones se llevaran con éxito.

En cuanto a las modificaciones en el ámbito medioambiental, la profesora PLAZA MARTÍN21 señala que "son más de detalle, manteniéndose en gran medida las disposiciones del Tratado de la Comunidad Europea. Ello sin perjuicio de que se diseñan importantes reformas de carácter general - como las que afecta a las instituciones para facilitar su funcionamiento en una Unión ampliada, o al sistema de fuentes, que se modifica para establecer un sistema de normas claramente jerarquizadas- y que de entrar en vigor, van a repercutir en el desarrollo futuro de cualquier acción de la unión".

A continuación veamos cuales han sido las modificaciones menores a las que alude la citada profesora:

La Constitución recoge modificaciones a las disposiciones del Tratado de la Comunidad Europea en materia de medio ambiente, es así que entre los objetivos de la Unión podemos encontrar al desarrollo sostenible, basado en un alto nivel de protección al medio ambiente (Art. I-3.3 Tratado CEu). En la Parte III "De las políticas y el funcionamiento de la Unión" se consagra el principio de integración en los mismos términos que el Art. 6 del Tratado de la Comunidad Europea. El Art. 95 Tratado de la Comunidad Europea, se reproduce practicante en términos similares cuando se señala que "las previsiones sobre la aproximación de disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros que tengan por objeto el establecimiento y el mantenimiento del mercado interior, a través de los cuales se puede armonizar la legislación de los Estados miembros en materia de medio ambiente. Similar situación ocurre con las disposiciones del Título Medio Ambiente que encontramos en los Arts. 174, 175, 176 del Tratado de la Comunidad Europea.

Las modificaciones más relevantes son las referidas al nuevo sistema de fuentes -tal como se dejo expuesto líneas arriba-. Otra novedad es la referida a la parte II de la Constitución, en la que se recoge la "Carta de derechos Fundamentales de la Unión", en ella se introduce una disposición del medio ambiente según el cual "Las políticas de la Unión integraran y garantizarán con arreglo al principio de desarrollo sostenible un alto nivel de protección al medio ambiente y la mejora de su calidad"22.

Finalmente hay que tener en cuenta que en el Tratado por el que se establece una Constitución para Europa se pone fin a la estructura del Tratado de la Unión Europea, por ello si entra vigor el derecho ambiental comunitario pasarían a ser parte del pasado y habría que hablar de derecho ambiental de la Unión.

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[1] PLAZA MARTÍN, Carmen, Derecho Ambiental de la Unión Europea, Tirant lo Blanch, Valencia, 2005, p. 41.

[2] La ausencia de competencia expresa medioambiental impedía que la Comunidad económica Europea pudiera tomar medidas en ese campo. Se lo impedía el principio de atribución de atribución según la cual la comunidad sólo podía ejercer las competencias y tomar iniciativas en aquellos casos en que el tratado así lo estableciera expresamente. Ello podía ocasionar que cualquier norma aprobada por la instancia europea sin contar con la oportuna base jurídica podía ser anulada por el Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas.

[3] MORENO MOLINA, Ángel Manuel, Derecho comunitario del medio ambiente, Marcial Pons, Madrid, 2006, p. 25.

[4] VVAA, Lecciones de derecho del medio ambiente, Valladolid, Lex Nova, 1998, p.68.

[5] MORENO MOLINA, Ángel Manuel, Ob. Cit. p. 25.

[6] FAJARDO DEL CASTILLO, Teresa, La política exterior de la unión europea en materia de medio ambiente, Madrid, Tecnos, 2005, p. 25.

[7] El 22 de noviembre de 1973, la CE estableció su Primer Programa de Política y Actuación en Medio Ambiente, que estuvo en vigor hasta 1976, y que tuvo una triple finalidad: a) Prevención y reducción de la contaminación y de las perturbaciones medioambientales9; b) mejora del entorno, de los recursos naturales y de la calidad de vida (en clara referencia al urbanismo y a la ordenación del territorio); c) acción conjunta en el marco comunitario y coordinada con las organizaciones internacionales que evite la duplicidad de actuaciones. El Segundo Programa, que abarcó el período 1977-1981, revisó, amplió y modernizó el anterior en pro de la corrección de los problemas ocasionados por la contaminación, poniendo el énfasis en las emisiones atmosféricas y vertidos acuáticos. En 1978, se produjo la catástrofe del Amoco Cádiz, que hizo tambalear las estructuras de la protección del medio ambiente comunitarias, al derramarse al mar por encima de las 200.000 toneladas de petróleo bruto, quedando afectados más de 300 kilómetros de las costas de Bretaña y el 30% de la fauna del lugar. El Tercer Programa de Acción (1983 87) apostó firmemente por la prevención de la contaminación química, así como de los residuos tóxicos y peligrosos, otorgando prioridad, verbi gratia, a la planificación de la explotación del suelo sobre su control, haciendo de la región mediterránea y de la cooperación transfronteriza sus auténticos estandartes de actuación geográficos.

[8] LUDWING KRÄMER, Monografías Jurídicas, Marcial Pons, Barcelona, 1999, p. 15.

[9] FERNADEZ DE CASADEVANTE ROMANI, Carlos, La Protección del Medio Ambiente en el Derecho Internacional, Derecho comunitario Europeo y el Derecho Español, Vitoria_Gasteiz (Servicio Central de Publicaciones de Gobierno Vasco), 1991, p. 341.

[10] FERNADEZ DE CASADEVANTE ROMANI, Carlos, Ob. Cit, p. 342.

[11] PLAZA MARTÍN, Plaza, Ob. Cit, p. 46.

[12] MORENO MOLINA, Ángel Manuel, Ob. Cit, p. 26 .

[13] LUDWING KRÄMER, Ob. Cit, p. 15

[14] Dicha adición constituyó un cambio sustancial dado que su predecesor sólo hacía mención a "un desarrollo armonioso de las actividades económicas" y una "expansión equilibrada y continuada".

[15] Es recién con el Tratado de Masstricht que se introdujo la actividad comunitaria en el sector del medio ambiente como una auténtica Política, mientras que en el AUE, sólo se mencionaba como "acción"

[16] MORENO MOLINA, Ángel Manuel, Ob. Cit, pp. 28, 29.

[17] PLAZA MARTÍN, Plaza, Ob. Cit p. 46.

[18] MORENO MOLINA, Ángel Manuel, Ob. Cit, pp. 29, 30.

[19] Véase el Sexto Programa de Acción en www.europa.eu

[20] MORENO MOLINA, Ángel Manuel, Ob. Cit, p. 32.

[21] PLAZA MARTÍN, Plaza, Ob. Cit. p. 46

[22] Para MORENO MOLINA merece una crítica negativa, pues el Art. II 97consagra un derecho fundamental que no lo es, que no puede serlo o carece de contenido fiscalizable, máxime si se tiene en cuenta la Carta de Derechos sólo afecta a las instituciones europeas , y a los estados miembros cuando ejecuten el Derecho de la Unión (Art. II ...111). Nótese que la Constitución Europea" no proclama el Derecho de todos a un medio ambiente o a un ambiente limpio o adecuado, sino a que las políticas no ambientales simpaticen con la protección del ambiental. En efecto, una persona puede, y de hecho tiene derecho a la vida o la libertad de reunión pacífica. Sin embargo ¿cómo se puede sostener que un ciudadano tenga derecho a que la política agrícola de Unión integre y garantice un nivel elevado de protección del medio ambiente? Se trata sin duda de un lamentable disparate dogmático.

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