Entre la alzada impropia y el recurso especial: la UK gambling commission
| Autor | Fernando López Ramón |
| Páginas | 215-233 |
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Entre1 las archiconocidas peculiaridades de la organización administrativa británica, una de las características más representativas y tradicionales es la existencia de unos pocos ministerios o departments junto con una categoría más rica e interesante, la de las comisiones, institutos o boards2, compuesta por oficinas parcialmente autónomas y cuyos orígenes históricos pueden establecerse en la era victoriana3. Y ello, dentro de lo que históricamente podría tildarse de cierta precariedad de la tutela jurisdiccional4, vinculada a la existencia de la ouster o privative clause, que permite excluir por decisión parlamentaria ciertos ámbitos administrativos del control judicial5; excepciones que tienen que ponerse en relación también con el juego de la llamada royal prerogative6, lo que ha dado lugar a una concepción restringida del control judicial sobre la actuación administrativa.
De forma vinculada a esta última idea, pero fruto de una evolución posterior a la que no resulta ajena ni la contribución de Dicey ni la de la I Guerra
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Mundial7, comenzarían a desarrollarse en el Reino Unido órganos administrativos que operan de forma revisora según procedimientos cuasi-jurisdiccionales8. Estos órganos proliferan rápidamente en un ordenamiento en que nunca había existido una auténtica justicia administrativa. Tal como explica Cassese, este crecimiento es la causa de numeras dificultades en la traducción de los términos a los órdenes conceptuales de los países de tradición francesa9. Por ejemplo, estos órganos se llaman tribunals, pero no son tribunales judiciales; son órganos de administrative justice, pero no están encargados en sentido estricto de una función judicial sobre la Administración10. Esto es algo a lo que en Inglaterra y en los ordenamientos por ella influidos se hace en cambio referencia con la expresión de judicial review y que tiene un fundamento totalmente distinto del control jurisdiccional en otras tradiciones o de la extensión del control judicial sobre la actividad privada11.
Después de la II Guerra Mundial estos «tribunales administrativos» se multiplicaron exponencialmente como consecuencia de la asunción de un mayor número de funciones administrativas por parte de un incipiente Estado del bienestar, dando pie a un amasijo de órganos revisores de la legalidad de la actuación administrativa, con gran variedad de derechos aplicables y procedimientos12. La aprobación de la Tribunals, Courts and Enforcement Act 2007
(c.15)13pretendía terminar con el casuismo e implantar un sistema unificado de doble instancia. Sobre el sistema, sin duda mucho mejor analizado por el profesor García Ureta, solo se profundizará aquí en lo que resulta relevante para conocer la forma en que resultan controlables los actos administrativos de los organismos descentralizados, tema que preocupa especialmente a quien escribe desde su tesis doctoral y que en los últimos tiempos ha cobrado particular actualidad, de la mano del Derecho global14.
En este sentido, y como se ha destacado que ocurre de manera generalizada en el ámbito de la OCDE15, el policentrismo fragmentado de la Administración británica ha ido en aumento en los últimos tiempos a raíz de la agentification ligada por ejemplo al programa Next Steps16 y a la influencia del derecho nor-
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teamericano, recepcionado a través de la Unión Europea, en materia de las Regulatory Agencies17.
Este es el contexto en el que se enmarca el presente trabajo, que por tanto no puede sino comenzar con una matización conceptual de los términos de su propio estudio. Y es que no existen en el Reino Unido como tales ni los recursos administrativos, ni la Administración instrumental en el sentido en que se manejan las expresiones en nuestra doctrina. Sin embargo, y tras estas precisiones, el análisis de la forma concreta en que cabe impugnar los actos de los distintos tipos de entes no gubernamentales británicos puede ser de interés desde un punto de vista comparado, dado que como resulta ya indiscutible las tradicionales vías de recurso administrativo en nuestro ordenamiento tienen escasa o nula utilidad hoy en día. Después de una presentación general se analizará el caso puntual de la revisión de los actos de la Gambling Commission. El ejemplo concreto se ha elegido porque el sector en el que se mueve esta Comisión no es del todo ajeno a la autora18, y sobre todo porque la evolución reciente en la distinta forma en que se conoce de los recursos frente a sus actos resulta, como se ha de ver, de lo más ejemplificativa a la hora de plantearse fórmulas alternativas a las clásicas de la alzada y la reposición en nuestro sistema.
Y es que, por muy alejados que parezcan los sistemas jurídicos de referencia, en último término siempre es posible encontrar similitudes. Así, desde nuestra perspectiva nada extraña resulta la presentación realizada por P. Cane (2009: 479) cuando señala que el término administrative adjudication hace referencia al modo en que son revisadas las decisiones administrativas a instancia de los ciudadanos afectados. Según este mismo autor, existen dos tipos de control dentro de esta noción: el judicial review y el non-judicial review. Como su propio nombre indica, el primero se lleva a cabo por el poder judicial (courts), mientras que el segundo, en particular, corre por cuenta de los tribunals. Dentro del segundo subtipo existe una nueva subdivisión: el control interno y el externo. En el control externo el recurso se dirime por una entidad distinta de aquella a la que pertenecía el primer decisor administrativo (el paradigma, de nuevo, son los tribunals); en la otra modalidad, donde a su vez existe internal review y reconsideration, es la misma entidad quien decide19, bien sea un órgano distinto, bien sea el mismo que dictó el acto que se quiere recurrir20. Huelgan
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comentarios sobre los paralelismos conceptuales a pesar de las diferentes formas en que en cada contexto se articulen las soluciones.
Una simple lectura panorámica de los manuales de referencia del Derecho público inglés pone de manifiesto que, como ya se ha anunciado, la impugnación de la acción administrativa se encauza siempre en primer término al judicial review y sus límites21, y solo después se analizan los conocidos como alternative means of redress o, lo que es lo mismo, sistemas de resolución de disputas que no implican la participación del poder judicial22. Lo lógico sería buscar en esta sede los recursos en vía administrativa junto a otras vías de defensa como los Defensores del Pueblo, y la institución que aquí se alza como referente son los llamados tribunals.
Los tribunals son en efecto órganos permanentes con capacidad para resolver conflictos y que toman decisiones vinculantes para las partes sobre cues-tiones de hecho y de derecho23. Se ha dicho que los tribunals operate in a wide range of everyday life, hearing and determining appeals by individuals aggrieved by an administrative decision taken by an organ of the state24.
Tienen, como los juzgados y tribunales jurisdiccionales (courts), una función resolutoria de controversias y en ese sentido podría hablarse de una función común «materialmente judicial», pero a diferencia de aquellos, el tribunal pertenece al sistema administrativo, siendo lo característico la naturaleza de esta función, y no la terminología del nombre concreto del órgano25. Se trata de una naturaleza muy distinta a la que aparentemente había previsto para estos órganos, concebidos en un comienzo como tribunales judiciales especiales, sir Oliver Franks, que presidió en 1955 el Commitee on Administrative
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Tribunals and Enquiries que acabaría dando lugar a la primera regulación de estos órganos, producida por la Tribunals and Inquiries Act de 1958.
La mayor parte de los estudios de derecho comparado consideran los tribunals como un estadio previo del control jurisdiccional de la actividad administrativa26, sin embargo en la actualidad parece claro que también puede trazarse un paralelismo nítido con los órganos especiales (e independientes) de resolución de recursos administrativos y como un precedente por ejemplo de nuestros actuales órganos de resolución de los recursos contractuales27. Así, son características de estos tribunals la capacidad de adoptar resoluciones vinculantes, sujetas a revisión y recursos a su vez; independencia relativa de cualquier departamento del Gobierno; sujeción a un procedimiento de audiencia y motivación similar en naturaleza al del poder judicial y expertise. Todas esas características bien pueden proclamarse de algunos órganos de resolución de conflictos en vía administrativa (y económico-administrativa) en nuestro sistema, y lo cierto es que los autores más reputados del Derecho público inglés en general siempre evitan caracterizar la naturaleza de los tribunals28.
Ni siquiera la doctrina especializada en estas cuestiones es capaz de pronunciarse en términos generales sobre la naturaleza de los tribunals. Se ha dicho así que para definir el tribunal hay que tener en cuenta las dos dimensiones del término. En sentido amplio describe cualquier entidad capaz de determinar la posición legal de las partes que ante ella comparecen (e incluiría también a las courts); en sentido estricto, sirve para identificar y distinguir un particular tipo de...
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