Alto comisionado de las cortes generales
| Autor | Lucrecio Rebollo Delgado |
| Páginas | 129-168 |
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El art. 6.1 de la Ley Orgánica del Defensor del Pueblo refleja con claridad la pretensión del legislador de otorgar plena autonomía a la institución que estudiamos, y lo hace de forma ostensible y reiterada, al establecer que “El Defensor del Pueblo no estará sujeto a mandato imperativo alguno. No recibirá instrucciones de ninguna Autoridad. Desempeñará sus funciones con autonomía y según su criterio”. Parece lógico deducir que este énfasis en hacer al DP plenamente autónomo tiene la mirada puesta en el Congreso de los Diputados, y que existe un recelo implícito a una dependencia política de la institución, que se fundara en unas determinadas mayorías parlamentarias, o en situaciones políticas relativas a la composición de las Cámaras, y que ello pudiera viciar su concepción constitucional.
Por las razones apuntadas conviene diferenciar desde un principio una doble relación de las Cortes con el DP. Por una parte, hay que constatar una
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relación orgánica entre ambas instituciones, que se fundamenta en dos aspectos sustanciales:
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El DP tiene la obligación de presentar un informe anual a las Cámaras, que si bien tiene entre otras finalidades, un control por parte del poder Legislativo de la actividad de las Administraciones Públicas, en cierto grado, también es una cuenta de resultados de la actuación del comisionado ante el comisionante. Conviene reseñar en este mismo sentido, el art. 3.1 del Reglamento de Organización y Funcionamiento del Defensor del Pueblo, donde se establece con rotundidad que “El Defensor del Pueblo únicamente es responsable de su gestión ante las Cortes Generales”.
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El DP no tiene una dotación económica independiente en los Presupuestos Generales del Estado, sino que por el contrario, su financiación se incluye en una partida de los Presupuestos de las Cortes Generales.
Existe una segunda relación entre el DP y el Parlamento que tiene carácter funcional, la cual se ejerce con plena independencia, sin directrices, y utilizando como único criterio de actividad las normas que establecen las funciones del DP. Quizás la confusión entre dependencia orgánica y funcional la genera el término utilizado tanto por el art. 54 CE, como por art. 1 LODP, de “alto comisionado”. Es éste un barbarismo que identificamos con mandato, o del que abstraemos una relación de subordinación jurídica. Si bien ésta debe existir, cabe hacerla únicamente extensible al objeto de proteger la actividad del DP frente a otros poderes del Estado. En ningún caso podría interpretarse el concepto de comisionado como una delegación, sometida por tanto a la avocación o
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la posibilidad de recibir instrucciones, y menos aún a la posibilidad de ser sustituido en el desempeño de la función.
De esta forma, tanto el art. 54 de la Constitución, como el art. 1 de la LO 3/81, pretenden hacer depender a la institución del DP del poder Legislativo, pero ha de interpretarse como elemento de control de éste sobre el Ejecutivo, y en todo caso, como elemento garantizador de la independencia funcional.
Referenciamos bajo el epígrafe de nombramiento un proceso que tiene dos claros contenidos, y que están separados temporalmente. Por lo que respecta al primero, se regula ahora en la LODP, después de ser modificada por la Ley Orgánica 2/1992, y su posterior plasmación en la Resolución de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado de 21 de abril de 1992. De esta forma, el actual art. 2.3 establece que la Comisión Mixta “se reunirá cuando así lo acuerde el Presidente del Congreso y del Senado, y en todo caso para proponer a los Plenos de las Cámaras el candidato o candidatos a Defensor del Pueblo”.
En lo referido a los requisitos, cabe destacar, que si bien el art. 3 de la LODP parece que hace poco exigente los necesarios para acceder al cargo, el art. 7 del mismo texto normativo establece un detallado abanico de incompatibilidades que lo hacen tener una dedicación absoluta y exclusiva al mismo. De esta forma, destaca en la regulación el loable propósito de que se elija a una persona independiente, de cierta capacidad de influencia y de relación con el aparato del Estado, y sobre todo que exista plena desvincula-
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ción, por una parte, con el poder Ejecutivo, así como de mayorías inestables o circunstanciales, acudiendo para ello a un proceso de selección de candidaturas que avoca al consenso y al entendimiento entre los diversos grupos parlamentarios. No cabe duda que la designación, a pesar de los 3/5 exigidos, puede ser convenida en virtud de pactos o acuerdos compensatorios, pero ello es un riesgo inevitable en cualquier sistema democrático. También prevé la LODP el supuesto de no ser elegido el candidato en una primera votación. En esta circunstancia, se requiere 3/5 en el Congreso, y mayoría absoluta en el Senado108.
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Por último, el art. 4.1 de la LODP establece que los Presidentes del Congreso y del Senado “acreditarán conjuntamente con sus firmas el nombramiento del Defensor del Pueblo, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado”. El segundo apartado del artículo que venimos citando, obliga a la institución a tomar posesión “de su cargo ante las Mesas de ambas Cámaras reunidas conjuntamente, prestando juramento o promesa de fiel desempeño de su función”. Por último, el periodo por el que es elegido, es de cinco años (art.
2.1 LODP).
Como puede apreciarse, tanto la designación del candidato, como el nombramiento, vienen direccionados desde los grupos parlamentarios, o desde los partidos políticos, y se materializan en actos dentro de las Cámaras. No faltan autores partidarios de introducir, en mayor o menor medida, la participa-
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ción de los ciudadanos en la elección del DP109. Lo cual plantea importantes incógnitas, esencialmente referidas a su propia naturaleza y a la funcionalidad de la institución. Si se introduce un mecanismo de elección directa por el ciudadano, habría de existir una campaña, con candidatos que indudablemente deberían contar con un apoyo, tanto económico como social, lo que no aportaría nada en última instancia, ni a su independencia, ni a una mayor efectividad de las tareas encomendadas. A esta disfunción habría que añadir que no sería ya el DP un comisionado de las Cortes, sino del pueblo directamente, lo que teóricamente le daría una mayor autonomía con respecto al poder Legislativo, o de forma más concreta frente al grupo parlamentario que promueve su nombramiento, pero en igual medida, mermaría aquélla frente a otros poderes.
Parece lógica la forma actual de designación y nombramiento, teniendo en cuenta que es similar a la de otros órganos constitucionales o auxiliares, y es coherente con la formulación vigente de Estado social y democrático de Derecho, en virtud del cual el Parlamento es el representante directo del ciudadano. Además, y como veremos, a las Cortes siempre le cabe la posibilidad de utilizar el art. 5.4 de la LODP, en virtud del cual cabe el cese del Defensor del Pueblo por “actuar con notoria negligencia en el cumplimiento de las obligaciones y deberes del cargo”. Constata lo manifestado, la ausencia de problemática política o partidista en la trayectoria de la institución. Después de varias legislaturas con mayoría absoluta de dos partidos políticos distintos, el DP lo ha sido siempre
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por consenso y en la valoración de su actividad ha pesado siempre más el leal desempeño de su función que la procedencia ideológica de quien desempeña el cargo. Incluso, han sido nombrados para el cargo personas pertenecientes de forma activa a un partido político que estaba en la oposición. Lo cual es clara muestra de que el perfil político no es un elemento esencial de la actividad del Defensor del Pueblo.
Por último, cabe argumentar en contra de introducir elementos de participación ciudadana en la designación del DP, el constante recelo a la plena vigencia del Estado de partidos. Si nuestra democracia pivota sobre éstos, y la función medular que desarrollan se materializa a través del Parlamento, hemos de aceptar las reglas del juego, y no ver en la institución una herramienta de la cual el partido político que obtiene una mayoría determinada puede servirse.
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Prerrogativas
Como venimos manifestando, no cabe hablar de subordinación del Defensor con respecto a las Cámaras,110ni de poder de di rección, a pesar de que existe en el derecho comparado, teniendo en cuenta la claridad con que se pronuncian los artículos 6 de la LODP y 1.2 del ROFDP. De ellos no cabe extraer una interpretación unívoca del término “autoridad” como exclusivamente referible a las Cortes. De esta
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forma ha de hacerse extensible el concepto también a la Administración y al resto de poderes del Estado.
Otro elemento de apoyo de la tesis de plena independencia y autonomía funcional del DP respecto de las Cortes, reside en la duración de su manda to, que en virtud del art. 2.1 de su Ley Orgánica se establece en 5 años, subyaciendo la pretensión inequívoca de desvincular la institución, tanto de la legislatu ra, como del trabajo y los efectos políticos de ésta. Aquí...
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