Sobre la alteración del planeamiento
| Autor | José Luis González-Berenguer Urrutia |
| Cargo | Vocal Permanente de la Comisión General de Codificación |
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La alteración del contenido de los planes es problema que se suscita con frecuencia. El legislador ha atendido a él estableciendo siempre un sistema de cautelas. Puede suceder, en efecto, que tras el intento de cambio haya intereses determinados, no precisamente perseguidores del bien común. Puede suceder también que un cambio de plan comporte el pago de indemnizaciones a los titulares de derecho contemplados en el plan tal como era precedentemente. Se trata de saber hasta qué punto un plan anterior puede condicionar al plan que lo sustituye (Ref.).
CUESTION PREVIA. EL SUPUESTO DEL ERROR Hay que comenzar acotando la materia, y diciendo que debe distinguirse del tema de la alteración del planeamiento, un problema próximo en cuanto a sus efectos, pero radicalmente diferente en cuanto a sus causas. Me refiero al supuesto del error. Como quiera que el plan es un acto jurídico (normativo o no, pero en todo caso no procedente de la potestad de legislar), es aplicable a él la Ley de Procedimiento, y la regulación que ésta contiene del problema del error. La solución, evidentemente, es extraurbanística, lo que comporta unas consecuencias, en principio, menos favorables para los terceros afectados. De aquí se sigue que el tratar las alteraciones como respuesta a casos de error, es cosa que debe hacerse muy restrictivamente y sólo ante la evidencia de que, efectivamente, se está ante un error de hecho (Ref.). Pero esta posibilidad no debe ser olvidada, y hay que decir que la respuesta a ello está en la L.R.J. y P.A.C. y no en la L.S. Despejado este punto paso a hablar de la alteración del plan en las leyes urbanísticas, distinguiendo, en primer lugar, los tres grandes momentos legislativos, y dentro de cada uno de ellos, los supuestos de modificación y de revisión. Finalmente hablaré de las soluciones en las leyes de las CC.AA. esas. Hay que decir también que en todos los casos el legislador se ha apercibido de que en toda alteración de plan hay que atender a dos frentes: distinguiendo en cuanto a los posibles derechos apoyados en el plan precedente los dos problemas siguientes: a) Los derechos de los particulares a hacer algo al amparo del plan anterior; b) los derechos (bien de otros particulares, bien del propio plan precedente) (Ref.) a que al amparo del nuevo plan no se haga algo. Lo primero es un status subjetivo, que tiene un contenido positivo; lo segundo es un status objetivo, que tiene un contenido negativo. Curiosamente, el primer problema lo resuelve la Ley en base a indemnizaciones; el segundo, en base a la prohibición de actuar (o de hacerlo con fuertes garantías). En el caso a) se contemplan derechos, en el caso b) intereses. Por último hay que recordar la distinción entre revisión (concepto definido en la Ley sistemáticamente) y modificación (concepto de fondo definido residualmente). (No debe identificarse revisión con cambio en el P.G., y modificación con cambio en el plan parcial. Uno y otro pueden ser revisados o ser modificados. El verdadero criterio es el de la envergadura del cambio. A partir de 1992 la envergadura puede ser detectada según permita o no encajar la alteración en la lista del artículo 237 de la L.S. de dicha fecha). Pasamos a ver todo ello.
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EL DERECHO POSITIVO 2.1. La Ley de 1956 2.1.1. Los derechos de los particulares a hacer algo al amparo del plan anterior (y que no puede ser hecho al amparo del plan sobrevenido). Art. 70/Ley 56: «1. La ordenación del uso de los terrenos y construcciones enunciada en los artículos precedentes no conferirá derecho a los propietarios a exigir indemnización, por implicar meras limitaciones y deberes que definen el contenido normal de la propiedad según su calificación urbanística. 2. Las ordenaciones que redujeren el volumen mínimo edificable, determinado por la limitación segunda del artículo anterior, conferirán derecho a indemnización mediante expropiación o imposición de servidumbre. 3. En todo caso será procedente la reparcelación de terrenos para distribuir justamente los beneficios y cargas de la ordenación entre los propietarios de cada polígono y manzana, considerados al efecto en comunidad.» Las deducciones son claras: - Sólo procede indemnización si la edificabilidad que atribuye el plan es inferior a 1 m3/5 m2. - Pero ello se refiere al caso de finca no incluible en una masa reparcelatoria. Sólo si tras la reparcelación se mantuviera dicha situación lesiva para algún propietario, éste tendría derecho a ser indemnizado. - Prácticamente no cabría indemnización nunca. - Lo anterior era de aplicación universal. - El tema de los derechos afectados por un cambio de plan no tenía un tratamiento específico. 2.1.2. El derecho a que al amparo del nuevo plan no se haga algo. Art. 39/Ley 56: «1. Las modificaciones de cualquiera de los elementos de los planes, proyectos, programas, normas y ordenanzas se...
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