Alta dirección en el sector público estatal

AutorIván Gayarre Conde
Cargo del AutorAbogado del Estado
Páginas193-223

Page 193

I Introducción

La STS (Sala 4ª) de 17 de junio de 1993 (RJ 1993X4762) afirmó en su fundamento de Derecho primero -al analizar el requisito de la relación precisa y circunstanciada de la contradicción alegada- que:

"La parte recurrente señala que el elemento diferencial entre la sentencia recurrida y las sentencias del contraste consiste en que la Universidad demandada «no es una empresa privada», sino una entidad pública «que no puede equipararse en su funcionamiento y actuación a una empresa privada». Pero este dato, aunque pueda ser relevante en otros aspectos, Page 194 no lo es para calificar la relación como de alta dirección o laboral común. No hay un concepto especial de alta dirección para las Administraciones Públicas y si éstas en virtud de las normas de Derecho Administrativo no pueden en principio delegar «poderes inherentes» a la esfera de competencia propia de los órganos administrativos superiores, de ello se derivarán las correspondientes restricciones en la aplicación de este tipo de contratos, pero sin que en ningún caso sea posible dispensar la concurrencia de alguno de los requisitos que delimitan la alta dirección, permitiendo que se otorgue esta calificación a trabajos que no cumplen las exigencias legales".

Transcurridos más de quince años desde la citada sentencia, con el presente estudio pretendemos revisar esta doctrina de la sala cuarta del Tribunal Supremo tomando como base los dictámenes emitidos por la Abogacía General del Estado-Dirección del Servicio Jurídico del Estado en relación con el régimen jurídico del personal de alta dirección en el sector público estatal232, la legislación estatal posterior (fundamentalmente la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado -en adelante LOGAGE-, la Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias Estatales -en lo sucesivo LAE-, y muy señaladamente la Ley 7/2007, de 12 de abril de 2007, del Estatuto Básico del Empleado Público -EBEP en adelante-) y algunos pronunciamientos de los tribunales de justicia del orden jurisdiccional social.

Todo ello en un momento en el que el EBEP se ha limitado a prescribir ciertas reglas básicas contemplando la figura del personal directivo entre las demás tipologías del empleado público. Pero, en lugar de remitir a las leyes del Estado y de las Comunidades Autónomas la regulación, en su caso, de la función directiva, de los cargos, órganos o funciones que le correspondería desarrollar y del régimen de acceso y de cese, condiciones de empleo, sistema de control, evaluación y responsabilidad y régimen de incompatibilidades del personal directivo, se remite a las disposiciones de los órganos gubernamentales (BERMEJO VERA), haciendo caso omiso a determinadas sugerencias contenidas en el Informe de la Comisión Page 195 para el Estudio y Preparación del Estatuto Básico del Empleado Público, publicado por el Ministerio de Administraciones Públicas, INAP, en abril de 2005233. De ahí que las escasas reglas contenidas en el artículo 13 del EBEP, precepto que pretende ser la primera piedra del nuevo régimen jurídico del personal directivo al servicio de las Administraciones Públicas, hayan sido calificadas como "escasas e indefinidas" (LARIOS RISCO), razón por la cual en opinión de muchos este tema sigue constituyendo una asignatura pendiente de nuestro sistema de empleo público.

A continuación intentaré realizar un análisis de los principales problemas que ha suscitado en los últimos años el régimen jurídico de la relación laboral especial de alta dirección en el sector público estatal, para, tras reflexionar sobre las soluciones alcanzadas, intentar obtener una serie de conclusiones prácticas que puedan servir para el análisis de la futura regulación del estatuto del personal directivo.

II Límites de la cuantía máxima de las indemnizaciones por extinción o cese
1. Regulación

La Resolución de la Subsecretaría del Ministerio para las Administraciones Públicas de 27 de diciembre de 1993 (RCL 1993X3621, BOE núm. 313, de 31 diciembre 1993) dispuso la publicación del Acuerdo adoptado por el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro para las Administraciones Públicas en su reunión del día 17 de diciembre de 1993, por el que se dictan instrucciones para uniformar y limitar la cuantía de las indemnizaciones por extinción del contrato de trabajo de los altos cargos y personal directivo del sector público estatal.

Ocurre, no obstante, que la vocación unificadora de este Acuerdo, adoptado en una coyuntura de crisis económica y en el marco de las medidas aprobadas en materia de contención del gasto público, en especial Page 196 las que afectan al régimen retributivo de los empleados públicos, no ha sido aceptada por los tribunales de justicia, situando así a los directivos de determinadas entidades públicas que habían formalizado relaciones laborales especiales de alta dirección reguladas en el RD 1382/1985, de 1 de agosto (en adelante DPAD) en una clara incertidumbre jurídica.

2. Aplicación en la práctica de la Resolución de la Subsecretaría del Ministerio para las Administraciones Públicas de 27 de diciembre de 1993 por los órdenes jurisdiccionales contencioso-administrativo y social

La Subdirección General de los Servicios Contenciosos de la Abogacía General del Estado elaboró diversas Circulares laborales en el año 1997 (Circulares laborales 16/1997 y 22/1997) en relación con las demandas por despido presentadas por los ex-Presidentes de las Autoridades Portuarias, afirmando de una parte, que se trataba de una relación administrativa y no laboral, y, de otra, que procedía la restitución de las indemnizaciones indebidamente percibidas. A la misma conclusión había llegado un año antes la Subdirección General de los Servicios Consultivos de la Abogacía General del Estado en el Dictamen elaborado en relación con la posibilidad de reconocer una indemnización al Presidente de la Autoridad Portuaria de Las Palmas con ocasión de su cese en dicho cargo (la referencia del Dictamen es A.G. SERVICIOS JURÍDICOS PERIFÉRICOS 7/96).

Diez años más tarde la Sala 3a del Tribunal Supremo ratificaba las conclusiones jurídicas de la Abogacía General del Estado al declarar en su sentencia de 30 de mayo de 2006 (RJ 2006X3352) que procedía estimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto en demanda de lesividad por la Abogacía del Estado (en representación de la Administración estatal) contra la decisión del Consejo de Administración en funciones de la Autoridad Portuaria de Ferrol-San Ciprián, adoptada en Sesión Ordinaria de fecha 26 de julio de 1993, por la que se autorizó mediante delegación de firma en el Secretario de la Entidad, la celebración de un contrato laboral de alta dirección con el Presidente de la Autoridad Portuaria, con inclusión en el contrato de una indemnización por cese en el ejercicio del cargo (cláusulas 5a. B y 6a), efectivamente materializada en el abono de la cantidad líquida de 7.204.654 pesetas. En consecuencia, Page 197 la Sala 3a del Tribunal Supremo anuló el acuerdo impugnado por ser contrario al ordenamiento jurídico y, declaró también la nulidad e ineficacia del contrato laboral de alta dirección suscrito el 1 de septiembre de 1993 en lo que atañe a la indemnización por cese de sus cláusulas 5a y 6a, así como la del pago de la cantidad en su día realizado (que se determinaría en fase de ejecución de sentencia), suma que el ex-Presidente de la Autoridad Portuaria venía obligado a restituir a la Administración.

Como dato de especial interés conviene aclarar que el borrador del contrato de alta dirección suscrito el 1 de septiembre de 1993 previo acuerdo del Consejo de Administración de la Autoridad Portuaria Ferrol-San Ciprián, había sido facilitado por el Ente Público Puertos del Estado, señalando su clausulado que al extinguirse el presente contrato laboral especial por esta causa el contratado tendría derecho a la indemnización recogida en la cláusula sexta, esto es, 45 días por año de servicio, reconociendo igualmente la empresa el derecho a percibir salarios de tramitación.

Las consideraciones jurídicas en las que descansa el fallo de la sentencia ahora analizada pueden sistematizarse como sigue:

  1. El orden jurisdiccional competente por razón de la materia es el contencioso-administrativo, y no el laboral, por cuanto el cargo de Presidente de la Autoridad Portuaria Ferrol-San Ciprián es de carácter estatutario (es una relación de integración orgánica) y se rige por el Derecho administrativo (no susceptible de modificación mediante contratos de Derecho privado) y, por esta razón, le afecta la exclusión establecida en el artículo 1.3.a) del Real Decreto legislativo 1/1995, de 24 de marzo, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley del Estatuto de los Trabajadores (RCL 1995\997, en adelante ET). Este criterio es el seguido, entre otras, por las sentencias dictada por la Salas de lo Social del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autónoma Valenciana de 27 de enero de 2000 (AS 2000X2293), de Andalucía (sede en Granada) de 16 de noviembre de 1998 (AS 1998X7015) y de 2 diciembre de 1998 (AS 1998\7445, que denegó el derecho a...

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