Más allá de la dilación: Evaluación de la calidad ofrecida por los tribunales de lo contencioso administrativo
| Autor | Juan José García De La Cruz Herrero |
| Cargo | Profesor Titular de la UAM |
| Páginas | 275-298 |
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Ver Nota1
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La dilación es el principal estigma de nuestra Administración de Justicia y este lastre alcanza mayor peso en la jurisdicción Contencioso-Administrativa2. Una mayoría inusual de los españoles opina que los Tribunales de Justicia son excesivamente lentos. Así, el 82% de los españoles en el año 2000 y el 81 % en el año 2002 mostraba su acuerdo con la siguiente afirmación: "La Administración de Justicia es tan lenta que siempre que se pueda vale más evitar acudir a ella"3. Por su parte, y ya en el año 2003, el 85% de los abogados ejercientes han mostrado su acuerdo con la misma afirmación4.
La percepción y valoración social de las demoras excesivas han quedado perfectamente sintetizadas por el Tribunal Constitucional (TC) cuando ha dicho: "una justicia tardía equivale a una denegación de justicia" (Sentencias del TC de 13 de abril de 1983 y 14 de julio de 1981), o cuando expresaba: "debe plantearse como un posible ataque al derecho a la tutela judicial efectiva las dilaciones injustificadas que puedan acontecer en cualquier proceso" (Sentencia del TC 67/1984, de 7 de junio).
Sin duda, al día de hoy, las duraciones procesales son uno de los factores sobre los que pivota la evaluación de la actividad de Judicial en cualquier país contemporáneo5. El panorama de los plazos de resolución en el ámbito de lo Cotencioso-Administrativo lo hemos intentado sintetizar en los dos gráficos expuestos a continuación.
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El Gráfico 1 ofrece un contraste de duraciones entre los procedimientos más representativos en cada jurisdicción6. En este gráfico el primer tramo en cada fila alude al plazo en la primera instancia (por ejemplo la duración media de los asuntos de lo civil de familia es de 389.5 días); el tramo central refleja el plazo en la segunda instancia7. Y, el tercer tramo refleja lo que ocurre en la casación.
El contraste que nos permite el Gráfico 1 nos muestra una primera instancia de lo Contencioso-Administrativo muy bien situada. Tampoco sale mal parada la Sala del Tribunal Supremo, eso sí, siempre en términos comparativos8. Por otro lado, no podemos decir lo mismo de los plazos medios para dictar sentencia en el Tribunal Superior de Madrid9.
El Gráfico 2 centra la mirada en lo Contencioso-Administrativo e incluye los datos de los asuntos finalizados mediante auto. Este gráfico es bastante explícito, y la divergencia entre la primera instancia y el resto es tan grande que no parece que estemos ni en la misma jurisdicción, ni siquiera en el mismo país.
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Gráfico 1: Duraciones medias comparadas (en asuntos terminados por sentencia)10
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Los datos el Gráfico 2 nos permiten conocer que la Sala del Tribunal Superior resolvía, por auto, en un plazo medio cercano a los dos años. Y que las sentencias le llevaban más tiempo a esta Sala del TSJ de Madrid que a la propia Sala del Tribunal Supremo.
La situación descrita por los dos gráficos confirma la apreciación de que hay demoras sistemáticas en diversos Tribunales de Justicia. Y, desde luego, que este tema, la dilación, es un problema central a la hora de considerar la calidad que ofrecen los Tribunales de Justicia.
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Gráfico 2: Duraciones medias en el ámbito de lo Contencioso-Administrativo
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Los gráficos nos mostraban las duraciones medias. Como complemento a esa descripción basada en la media aritmética, hemos generado un cuadro en el se exponen las duraciones procesales según su frecuencia. El Cuadro 1 ofrece la distribución de las frecuencias en que se resuelven los principales procedimientos en cuatro tipos de Tribunales de lo Contencioso-Administrativo: Juzgados; Audiencia Nacional; Tribunal Superior de Madrid y; Tribunal Supremo.
En la primera columna del Cuadro 1 se pueden ver los diez intervalos de tiempo en los que se distribuyen las frecuencias. En las ocho columnas siguientes se muestran el tanto por ciento de asuntos que se han terminado en el intervalo indicado en esa fila.
Cada Tribunal cuenta con dos columnas de porcentajes. La primera son los porcentajes de los asuntos que se han terminado en ese intervalo de tiempo y, en la segunda, se indica el porcentaje acumulado. Este porcentaje acumulado nos acerca a la realidad con la que se encuentra un usuario de los Tribunales de lo Contencioso-Administrativo.
Si analizamos el Cuadro 1 vemos que sólo los Juzgados de lo Contencioso-Administrativo resuelven en menos de un año sus asuntos. En ese mismo plazo, un año, sólo se han finalizados un 6,5% de los recursos ante la Sala del TSJM; el 14% de los recursos ante la Audiencia Nacional; y el 0% en el Tribunal Supremo. En definitiva, cuando un ciudadano se acerca a un Tribunal de esta jurisidicción conoce la pro-
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babilidad de que su asunto dure menos de un año, entre uno y dos años, etc.
En un trabajo anterior dedicado exclusivamente a las duraciones procesales, nos propusimos establecer el umbral en el que un usuario de la Administración de Justicia española empieza a considerar que el tiempo que está tardando su asunto es claramente excesivo11. Pues bien, para un 77% de los usuarios este plazo temporal son los dos años.
Si aplicamos este umbral al Cuadro 1 observaríamos que el 71,5% de los asuntos vistos por la Sala del TSJM se resuelven en más de dos años; el 37% de los recursos vistos por la AN; y el 100% de los que finaliza la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TS sobrepasan los dos años.
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Dicho esto, podríamos seguir profundizando en el asunto de las duraciones procesales, en las demoras e incluso en el diagnóstico de sus causas. Sin embargo, no es esta la intención del trabajo que brindamos al
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lector12. Sin querer minorar la importancia que tienen los plazos procesales y con ellos las potenciales dilaciones indebidas. En adelante, vamos a considerar que la duración es un elemento más de un complejo proceso judicial en el que intervienen múltiples unidades de la Administración de Justicia y su entorno organizativo: funcionarios, peritos, fiscales, jueces, comunidades autónomas, CGPJ y Ministerio de Justicia.
En definitiva, la invitación que realizamos es la de mirar y evaluar la actividad de los Tribunales de lo Cotencioso-Administrativo sin quedar cegados por las duraciones procesales. No las vamos eludir, simplemente van a ser un elemento más —sin menor, ni mayor peso que el resto de componentes— que nos permitirá acercarnos a la calidad global que ofrecen estos Tribunales en su trabajo diario. De este modo, estamos dirigiendo nuestra mirada a los millones de actos procesales que cada año se realizan en los Tribunales de Justicia españoles. Lo que incluye desde la presentación de un recurso, a la petición de una prueba, o la ejecución de una sentencia.
El principal instrumento para conocer la calidad que ofrece un servicio público o privado es consultar con los usuarios13. Efectivamente, esto es algo que ya se está haciendo en todo el sector público español14.
Pues bien, para preguntar a los usuarios el método más utilizado ha sido la encuesta. Por supuesto, se trata de encuestas científicas, en consecuencia, basadas en un cuestionario diseñado y probado para medir la
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calidad percibida y, además, realizadas a muestras estadísticamente representativas del universo de usuarios de cada servicio. Estamos ante un instrumento que puede mostrarnos de manera fiable y rápida las opiniones y valoraciones de los usuarios o de toda la población sobre el funcionamiento de la Justicia15
Esta línea de investigación se engrana con dos dinámicas típicas de los sistemas democráticos contemporáneos. Por un lado, está conectada con la larga tradición de control de las Administraciones Públicas16. Pero, también, está apoyada, y mucho, por un proceso de participación pseudoplebiscitaria de doble dirección: que ha abierto las puertas de las Administraciones Públicas a la ciudadanía (de abajo arriba) y; además, ha convertido al ciudadano-usuario y su grado de satisfacción en un objetivo esencial para los gestores públicos (de arriba abajo)17.
Los tribunales de justicia son una de las vías que permiten a un ciudadano defender sus intereses legítimos frente a cualquier otro. Pero, además, y con clara naturaleza política, los tribunales de justicia son el principal instrumento de no-dominación, esto es, de defensa ante la arbitrariedad o abuso ilegal de unos sobre otros, en este caso de los poderes públicos respecto al ciudadano18.
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Por descontado, estamos haciendo referencia a la capacidad real para que un sólo actor social, un ciudadano o una personas jurídica cualquiera, pueda enfrentarse a cualquier acto u omisión de una autoridad pública. Es en este escenario donde se configura el perfil político y jurídico del ciudadano, portador de intereses incómodos e incluso opuestos a la acción pública, pero respaldado por una cultura política y, por supuesto, por el diseño de Estado de Derecho, aunque éste tenga tintes ad-ministrativistas19.
Por lo tanto, los tribunales de justicia además de ser el lugar de resolución de conflictos entre iguales, ciudadanos o corporaciones (personas jurídicas) de similar capacidad económica, política, o judicial, también, asume la función de vía para la resolución de conflictos en situaciones asimétricas20. Desde esta perspectiva, los Tribunales de Justicia son una palanca que...
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