Algunes reflexions sobre la nova ordenació del transport terrestre

AutorManuel M. Vicens Matas
Páginas127-136

    Comentari a la Llei 6/1987, de 30 de juliol, d'Ordenació de Transports Terrestres, i a lo Llei Orgànica 5/1987, de 10 de juliol, de Delegació de Facultats de l'Escat a les Comunitats Autònomes en relació amb els Transports per Carretera i per Cable.

Page 127

I Introducció

En els països de règim administratiu o continentals, com el nostre, és freqüent que el transport sigui objecte d'una atenció especial per part dels poders públics.1 En conseqüència, es pot parlar d'una regulació de Dret privat i una altra de Dret públic en relació amb les activitats de transport. Pel que fa al transport per carretera, o sigui, el que té lloc en vehicles automòbils que circulen sense camí fix de rodament i sense mitjans fixos de captació d'energia, la normativa de Dret públic i la de Dret privar estan clarament separades. La de Dret públic es troba aplegada en el Codi de Comerç (arts. 349-379), mentre que la de Dret privat es troba recollida en diverses disposicions que van des de la Constitució, que realitza un repartiment de la matèria «transport» entre l'Estat i les Comunitats Autònomes, fins a les dues lleis recentment promulgades pel Parlament espanyol el 30 de juliol passat i que són l'objecte del present comentari.

El mateix es pot dir del transport per ferrocarril en relació amb les mateixes disposicions, de Dret privat i de Dret públic, que reglamenten el transport per carretera, si bé el fet que aquesta classe de transport s'acostumi a realitzar per mitjà de companyies que es nodreixen amb fons públics, igual que les Administracions públiques, debilita en gran manera els aspectes privats d'aquesta modalitat de transport.

Malgrat el que acabem d'exposar, no sempre és Dret públic tot el que incorporen les normes ordenadores del vessant públic del transport. Un exemple n'es la Llei 16/1987, de 30 de juliol, d'Ordenació dels Transports Terrestres (en endavant LOTT), alguns preceptes de la qual corresponen a conringuts propis de drer privat, tals com l'article 22, que disposa per compte de qui seran les operacions de càrrega i descàrrega; l'article 23, que autoritza el Govern, llevat en el cas de dol, a establir límits màxims en relació amb la responsabilitat dels transportistes derivada del contracte de transport; i l'article 28, que defineix, si bé d'una manera una mica simplista, el transport combinat o successiu i la fotma en què podrà portar-se a terme la seva contractació.

Page 128

De tota manera, com que aquestes incursions en el camp del Dret privat no deixen de ser una excepció sense gaires conseqüències per a les relacions jurídiques-privades, creiem que no tenen excessiva transcendència per als fins que aquí ens interessen i, particularment, a l'hora d'explicar, pel que fa a la recent legislació promulgada per l'Estac, les notes més sobresortints del vessant públic del transport, començant per les que ofereix el Dret constitucional.

II La Constitució de 1978 i el transport terrestre

Com ja hem dit, el transport terrestre, entès com un sector de la realitat econò-mico-social, ha estat objecte de repartiment entre l'Estat i les Comunitats Autònomes com a conseqüència de la nova organització jurídico-política que sorgeix arran de la ptoclamació de la Constitució de 1978. En efecte, l'article 148.1.5 de la Constitució espanyola assenyala com una de les matèries que podran ser assumides per les Comunitats Autònomes els ferrocarrils i els transports per carretera amb un itinerari que transcorri íntegrament pel territori de la Comunitat, i l'article 149.1.21 de la mateixa norma bàsica reserva a l'Estat els ferrocarrils i els transports terrestres que transcorrin pel territori de més d'una Comunitat Autònoma.

A diferència, doncs, del que passa en altres qüestions -el règim duaner i aran-zelari, per exemple-, aquí s'ha establert una distribució efectiva de competències entre el poder central i els autonòmics que ha estat aprofitada pels Estatuts d'Autonomia de les disset Comunitats, els quals han reclamat una competència exclusiva sobre els transports terrestres, per ferrocarril i per carretera, que tinguin un itinerari que no sobrepassi el territori de la respectiva Comunitat.

Dues són les particularitats que convé remarcar en aquest important capítol de la construcció de l'Estat de les autonomies.

En primer lloc, que la distribució de les potestats públiques s'ha fet d'acord amb el criteri de la territorialitat, com molt bé paiesen els articles abans citats de la Constitució, de manera que es pot dir que la matèria transport terrestre s'ha escindit entre les instàncies centrals i les autonòmiques. Així, doncs, no s'han repartit funcions dins d'un determinat complex material (legislativa, executiva, etc), sinó que ha estat la mateixa matèria la que s'ha dividit entre l'Estat i les Comunitats Autònomes, que han passat a tenir, respectivament, una competència de caràcter exclusiu sobre la part objecte d'assignació: el poder central una competència exclusiva sobre el transport supracomunitari i els poders autonòmics una competència també exclusiva respecte al transport intracomunitari.

I, en segon terme, que, observat l'article 149.1 de la Constitució des d'un punt de vista habilitant o operatiu, o sigui, com a repertori concret de competències de l'Estat sobre la legislació bàsica -bases del règim jurídic, basés i coordinació, coordinació general, etc.-, es comprova que s'hi ha omès tota referència al transport. Això, que no és més que una seqüela del principi de territorialitat i del fet que les competències rebudes pels diversos subjectes públics per raó del territori ho han estat amb el caràcter d'exclusives, no tindria més importància si no hagués estat utilitzat per alguns per adduir que aquesta manera peculiar d'organitzar competencialment el transport crearà fronteres interiors, compartiments estancs, sistemes separats, és a dir,Page 129 que serà incapaç de servir els objectius que demana una societat industrial i moderna de les acaballes del present segle.2

Això no obstant, aquesta mena de temots obliden que, si bé el transport és una activitat intensament vinculada al tettitori, també s'ha de tenit present que l'Estat i les Comunitats Autònomes estan recíprocament sotmesos a un deure general de col-laboració, que no cal justificar en preceptes concrets, atès que forma part de l'essència del model d'Estat implantat per la Constitució,3 raó per la qual parlar de sistemes separats, de compartiments estancs, etc, és incórrer en una representació falsa de la realitat constitucional, ja que l'articulació entre les competències estatals i les autonòmiques o, potset millor, entre els seus respectius sistemes de transport, és una exigència que deriva de la mateixa Constitució i que com a tal no pot ser posada en qüestió.

Finalment, cal subratllar que encara que de la correlació entre els preceptes d'alguns Estatuts d'Autonomia, en el cas de Catalunya entre els articles 9.15 i 11.9 de l'Estatut, es podria desprendre que l'ús de les infrastructures constitueix un punt de connexió per delimitar les competències en matèria de transports terrestres, això no és així excepte per als transports ferroviaris i, fins i tot en aquest cas, sempre que es realitzin a través de les infrastructures explotades per RENFE i que aquestes formin part de la xarxa supracomunitària de què parla l'article 149-1.21 de la Constitució. En aquesta hipòtesi, malgrat que tals transports tinguin origen Í destinació en el territori d'una sola Comunitat Autònoma, la competència s'atribueix a l'Es'tat precisament a causa de la supraterritorialitat de les infrastructures, per bé que reservant a la Comunitat Autònoma una competència executiva d'ordenació sense perjudici de l'execució directa que es reservi el poder central, és a dir, que l'explotació d'aquesta classe de serveis s'efectuï per micjà de RENFE.

III Legislació pre-constitucional relativa al transport per carretera i per ferrocarril

Pel que fa al transport per carretera, aquesta legislació estava contituïda, fonamentalment, per la Llei d'Ordenació dels Transports Mecànics per Carretera i la Llei de Coordinació d'aquests Transports amb els Ferroviaris, totes dues de 26 de desembre de 1947, i per una infinitat de disposicions reglamentàries, entre les quals cal destacar el Reglament de 9 de desembre de 1949-

I pel que respecta al transport per ferrocarril, per la Llei General de Ferrocarrils, de 23 de novembre de 1877, la Llei de Policia de Ferrocarrils de la mateixa data, la Llei de Ferrocarrils Secundaris i Estratègics, de 26 de maig de 1908, modificada per una altra de 23 de febrer de 1912, la Llei de Bases d'Ordenació Ferroviària i del Transport, de 24 de gener de 1941, per la qual es va crear la Red Nacional de losPage 130 Ferrocarriles Espafioles (RENFE), els Decrecs-lleis de 19 de juliol de 1962 i 23 de juliol de 1964, sobre Organització i Funcionament de la RENFE, entre altres normes de menys interès.

Tota aquesta legislació, i de manera principal la referent al transport per carretera, va quedar ben aviat desfasada no sols perquè estava fonamentada en una economia de subsistència sinó també perquè descansava en un teixit social molt allunyat del propi d'un país desenvolupat. Així, doncs, es pot dir que, ja des del mateix Reglament de 1949, l'ordenació substantiva del transport terrestre es va anar estructurant al marge de les previsions de les lleis de 1947 i que, en un procés continuat d'erosió, fins i tot hi va haver normes reglamentàries que s'oposaven obertament als manaments d'aquelles.4

A més a més, també cal recalcar que l'esmentada normativa, pel fet d'haver nascut sota els auspicis d'un Estat fortament centralitzat, s'acomodava molt poc a les exigències d'un Estat políticament descentralitzat com és el sorgit arran de la Constitució de 1978, circumstància que en un altre aspecte va contribuir al fet que calgués reformar-la urgentment.

IV Intervencionisme administratiu i sistema comú de transports

La regulació del transport terrestre que van fer les lleis de 1947 es va caracteritzar pel fet de donar peu a un fort intervencionisme que es va manifestar en totes les foses de l'activitat, és a dir, des de l'accés al metcat pel sistema de quotes o contingents fins a la mateixa prestació del transport subjecta a tarifes obligatòries. Davant d'aquesta situació, es van alçar ja en aquell moment i continuen guanyant adeptes en l'actualitat les tesis contràries caracteritzades per relegar a un segon pla el paper de les Administracions publiques i deixar el proragonisme al lliure joc del mercat. Totes dues tendències, la intervencionista i la que podríem qualificar d'economia de mercat, es resumeixen en la coneguda antinòmia «regulació-desregulació», i el que aquí m'interessa de puntualitzar és que en gairebé tots els països industrialitzats, llevat dels d'economia dirigida o planificada, s'observa una tendència a anar liberalitzant progressivament parcel·les del transport fins arribar a un règim de llibertat pràcticament total, en el qual l'única cosa que estigui intervinguda sigui l'accés a la professió.5 I fins i tot això, és interessant d'advertir-ho, no amb la mira possada a limitar 0 condicionar artificialment la creació d'empreses i l'evolució del mercat, sinó amb el propòsit d'aconseguir autèntics serveis de qualitat sota un règim de professionalisme i de responsabilitat que garanteixi la posició dels usuaris.

Page 131

A part el que hem dit, s'ha de donar per suposat que, en un Estat com el nostre, en què les diferents Administracions públiques (estatal, comunitària i local) poden ser titulars de competències respecte a determinades classes o maneres de transport, convergeixin o se suscitin altres qüestions no relacionades amb l'activitat de transport pròpiament dita i que d'alguna manera ja hem esbossat a l'apartat II.

Així, ja hem dit en aquell apartat que en tota aquesta matèria hi ha latent el temor que, com a producte de les competències dels diferents agents polítics, s'arribin a crear sistemes separats o aïllats de transport Í que aquest temor ha portat a postular sigui un sistema comú de transports que com un contrapunt a l'esquema de repartiment territorial de competències plasmat per la Constitució i els Estatuts d'Autonomia per als transports terrestres.

I fins i tot, més enllà d'aquesta virtual situació de rebuig constitucional, ha sovintejat el recordatori que en els països de caire federal, especialment la República Federal d'Alemanya, aquest sistema comú està representat per una legislació homogènia que regula el transport en tot el territori federal, sense perjudici que la seva execució o posada en pràctica s'atribueixi als diferents poders territorials.6

Com és sabut, però, la Constitució espanyola no ha establert que hagi d'existir una legislació homogènia o comuna aplicable en tot el territori i a tot el transport, i la constatació d'aquesta indiscutible realitat ha portat com a conseqüència que l'expressió «sistema comú de transports», entesa en el sentit federalitzant de què acabem de parlar, es prengui entre nosaltres com a reveladora d'un cert reprotxe al constituent pel fet d'haver ordenat el transport en uns altres termes i, específicament, per no haver posat en mans de l'Estat la possibilitat de dictar una normativa bàsica a la qual reconduir, en última instància, un sistema comú de transport a l'estil federal.7

De tota manera, analitzant bé les coses, aquestes no són tan diferents com a primer cop d'ull podrien semblar, ja que si el sistema comú de transports s'aconsegueix en els països federals per mitjà d'una legislació homogènia elaborada conjuntament per totes les instàncies de poder, és a dir, tant la Federació com els Estats federats mitjançant òrgans que recullen la voluntat d'aquests últims (a Alemanya, per exemple, el Bundesrat),8 a Espanya, tot i que la situació de partida és diferent, la d'arribada és pràcticament idèntica, ja que allò que hagi de ser comú a tots, és a dir, allò que hagi d'integrar et sistema comú, no hi haurà més remei que concordar-ho o pactar-ho amb les Comunitats Autònomes, que per aquest camí participaran en la formació de la voluntat general. I això, certament, no passaria si s'hagués reservat a l'Estat la legislació bàsica o la coordinació en matèria de transports, donat que aquestes facultats s'exerceixen sense el concurs dels territoris autònoms.

Una altra cosa hauria estat que la nostra Llei Fonamental hagués concebut el Senat com una cambra de representació estricta de les Comunitats Autònomes, ja que en aquest cas aquestes Comunitats, com a tals, haurien participat en l'adopció d'aquella hipotètica legislació bàsica. Però, des del moment que no ha estat així i que s'ha dePage 132 canalitzar la participació comunitària per altres vies, en concret per la via del deure general de col·laboració, segons que ja hem exposat més amunt, no és vàlid sostenir en bona lògica que per obtenir en el nostre país un sistema «autènticament» comú de transports s'hauria d'haver col·locat en mans de l'Estat la facultat de dictar en exclusiva una legislació comuna, bàsica o homogènia.

D'aquí que calgui cridar l'atenció sobre el fet que, quan s'utilitza la frase «sistema comú de transports», no sempre es fa amb la mateixa intenció i significat. Per als uns, el sistema comú és exclusivament el que regeix en els Estats d'estructura federal, amb el suport d'una legislació unitària, i que és executat a través d'una Administració descentralitzada.9 En canvi, per als altres, i també considerem que per a la Constitució, aquella frase no és més que el reflex de la col·laboració que obligatòriament ha d'existir entre l'Estat i les Comunitats Autònomes en el camp del transport.10

V La Llei 16/1987, d'Ordenació dels transports terrestres, i la seva complementària Llei orgànica 5/1987, de delegació de facultats de l'Estat a les Comunitats autònomes en relació amb els transports per carretera i per cable

Tal com va succeir l'any 1947, la recent legislació sobre el transport terrestre està constituïda, com ja hem vist, per dues disposicions de la mateixa data, la Llei Orgànica 5/1987, de 30 de juliol, de Delegació de Facultats de l'Estat a les Comunitats Autònomes en relació amb els Transports per Carretera i per Cable i la Llei 16/1987, de 30 de juliol, d'Ordenació dels Transports Terrestres. I també, com aleshores, totes dues lleis estan relacionades entre elles, i probablement ara molt més que el 1947, ja que en conjunt constitueixen el nou marc jurídic regulador dels aspectes públics del transport terrestre. Més encara, malgrat que les lleis de 1987 hagin estat aprovades com a normes diferents per tal de no fer una aplicació extensiva de la doctrina de les matèries connexes que sobrepassés els rigorosos límits fixats en això pel Tribunal Constitucional, en realitat formen un tot indivisible, i axí ho demostra tant el fet que durant bona part de la seva tramitació parlamentària formessin un sol projecte de llei,11 com el mateix preàmbul de la Llei 5/1987.12

Un comentari, per bé que breu, de les esmentades disposicions aconsella abordar per separat els aspectes relatius al transport d'aquells que puguin incidir en la seva projecció constitucional.

Page 133

Pel que fa a tes particularitats referents al transport, cal començar destacant que davant la disjuntiva «regulació-desregulació» sembla haver-se optat pel dirigisme, de manera que en la nova ordenació es potencia encara més, si és que això és possible, la capacitat d'intervenció de les Administracions públiques.13 S'ha de tenir en compte, però, que a causa de la peculiar idiosincràsia de la legislació de 1947 el sector s'havia acostumat a actuar en un mercat artificialment limitat i desitjava, més per comoditat que no pas per una altra cosa, continuar en aquesta situació; però tampoc no ens hauria de passar per alt que un dels objectius d'una legislació promulgada l'any 1987, i en un país de la CEE, hauria d'haver estat obrir gradualment les comportes prenent, al mateix temps, les precaucions necessàries perquè el pas d'aquella situació proteccionista a una altra caracteritzada pel lliure exercici de l'activitat tingués lloc amb el mínim de traumes possible. Doncs bé, no sembla pas que les lleis que comentem serveixin de gaire en aquest sentit, atès que, tot i establir que com a regla general l'oferta de transport s'ha de regir pel sistema de lliure concurrència, són tantes i tan àmplies les excepcions que a continuació es consignen que acaben per desvirtuar aquella regla general.14 Una vegada més, el que avui pot afavorir alguns demà, sens dubte, perjudicarà tothom, si més no per la falta d'experiència per moure's en un mercat no subjecte a altres regles que a les de la capacitat professional i la lliure competència, com amb tota seguretat serà el dels països de la CEE una vegada hagi entrat plenament en vigor l'Acta Única Europea.

D'altres novetats que podríem remarcar, introduïdes per les lleis que ens ocupen, radiquen en el fet d'haver disciplinat l'accés a la professió de transportista i a les activitats auxiliars i complementàries del transport d'acord amb les directrius de la CEE (arts. 42-46 de la LOTT)15 i, així mateix, en el fet d'haver suprimit el règim concessional per al transport de mercaderies per carretera que, en qualsevol cas, serà considerat discrecional encara que es produeixi una reiteració d'itinerari, calendari o horari (art. 64.2 de la LOTT).

Respecte al transport ferroviari, potser la cosa més destacable és la desaparició del dret de tempteig de què gaudien les Companyies de Ferrocarrils sobre els anomenats serveis de carretera coincidents16 i el retorn al sector privat i, més precisament, a les empreses que haguessin vingut col·laborant en la seva prestació, de les concessions de transport regular de viatgers per carretera de què fossin titulars RENFE o FE VE (disposició transitòria tercera de la LOTT).

Page 134

Pel que fa a l'ordenació constitucional del transport, allò que a grans trets valdria la pena de subratllar és que el sistema comú de transports a què aspira el legislador estatal no és el que es desprèn de la Constitució, sinó un altre més aviat basat en els principis vigents en alguns Estats federals i, en concret, a la República Federal d'Alemanya.

D'aquesta manera, allò que confessadament es persegueix amb la nova normativa és que s'apliqui una legislació única, naturalment emanada de l'Estat, a tot el territori i sobre qualsevol classe de transports, tant si són de competència central com de les Comunitats Autònomes, i que aquestes últimes es limitin al paper de meres executores de la legislació renunciant voluntàriament a l'exercici de les seves potestats normatives.17 Ara bé, si en la confecció d'aquesta legislació hi haguessin participat de manera efectiva els poders autonòmics, el sistema, encara que continuaria estant allunyat de l'ideat pel constituent -que va voler que les Comunitats Autònomes exercissin directament competències legislatives sobre la matèria-, no podria ser, però, titllat d'il·legítim ja que seria expressió d'una confluència de voluntats en certa manera conformadores de l'ordenament jurídic. Però aquest no ha estat el cas i, com que la LOTT i la seva llei complementària provenen exclusivament de l'Estat, no es pot parlar de sistema comú, si més no en el sentit constitucional que s'ha de donar a l'expressió; sobretot si es té en compte que els preceptes de la LOTT que més bé configuren el seu sistema comú són, o pretenen ser, regles d'obligat compliment per a tots els poders públics i no simples normes de caràcter dispositiu (arts. 1-7, 12-16 i un llarg etcètera, que inclou fins i tot algunes disposicions transitòries de la LOTT).

I aquesta situació es presenta amb perfils encara més acusats en ei transport per ferrocarril, per al qual els preceptes de la LOTT (arts. 155, 156 i concordants) no tenen cap mena de relació amb el principi de territorialitat que consagra l'arricle 149.1.21 de la Constitució, fins al punt que per a aquesta modalitat de transport l'expressió sistema comú ha estat substituïda per la de «sistema general».

Aquest panorama global que acabem de descriure no ha estat millorat per la Llei Orgànica de Delegació 5/1987, mitjançant la qual s'ha pretès tancar o complementar el sistema instaurat per la LOTT, ja que, a banda que la citada llei delega a les Comunitats Autònomes competències que ja tenen per via estatutària (arts. 2, 3 i 5),18 la veritat és que s'hi condicionen i s'hi exceptuen de tal manera les facultats delegades (art. 14, 16 i 20) que acaba per desfigurar-se la imatge de les Comunitats Autònomes com a ens dotats d'autonomia política. Justament, de l'examen d'aquesta llei es podria arribar a deduir que quan les Comunitats Autònomes exerceixin les competències delegades de l'Estat no ho faran coma ens dotats d'autonomia política sinó com a meres «delegacions regionals» del poder central, cosa que en certa manera deteriora l'equilibri institucional en què es basa el nostre model d'organització política.

Finalment, no volem acabar aquestes consideracions sense fer una breu refe-Page 135rència a l'article 2 de la LOTT.19 Aquest precepte, prescindint del fet que la seva redacció és criticable des del punt de vista de la seguretat jurídica, entesa com a «summa certesa», en traslladar a l'intèrpret allò que ha de fer el legislador,20 parteix d'un concepte de la supletorietat que no és el que es desprèn de l'article 149.3 de la Constitució, ja que l'institut de la supletorietat noés un instrument per conferirun major àmbit d'aplicació a la legislació de l'Estat, com sembla donar a entendre la LOTT, sinó únicament per a esmenar les deficiències, llacunes i mancances de regulació del dret de les Comunitats Autònomes, i sempre que la seva naturalesa pròpia ho faci factible,21 és adir, si les seves característiques en permeten la integració en l'ordenament autonòmic de què es tracti. A més, el dret de l'Estat que por resultar supletori per a les Comunitats Autònomes és únicament el que aquest adopti per a ell, això és, en el legítim exercici de les competències, des del moment que no és factible sostenir l'existència d'una potestat estatal de regulació general de qualsevol matèria o assumpte al marge del principi de competència, ni seria lícita des del punt de vista de la Constitució la creació de dret amb l'exclusiva finalitat que fos supletori del de les Comunitats Autònomes.22

VI Conclusions

Abans que res, allò que primer podríem assenyalar és que la LOTT i la Llei Orgànica 5/1987 han desaprofitat una ocasió històrica. En primer lloc, perquè era el moment de desenvolupar les normes constitucionals sobre el transport, que són prou àmplies i flexibles per a permetre la creació d'un sistema genuïnament espanyol sense caure en ia secular temptació de copiar les experiències de l'estranger; i, en segon lloc, perquè també era el moment de posar al dia moltes qüestions i'promulgar una legislació moderna i avançada que, en comptes de ser un llast, coadjuvés eficaçment a la represa econòmica.

D'una banda, doncs, el sistema comú de transports que pretenen implantar les lleis a què ens referim s'ha dissenyat a costa de les competències de les Comunitats Autònomes i sobre la base d'enfrontar els principis constitucionals -principalment el d'unitat de mercat- amb el repartiment de competències que la mateixa ConstitucióPage 136 estableix,23 sens dubte perquè es tracta d'un sistema «importat» que no acaba d'encaixar en la nostra realitat jurídico-política; i, d'altra banda, es tracta de disposicions fortament intervencionistes, que deixen molt poques escletxes a la iniciativa empresarial, i que semblen una posada al dia de la legislació de 1947, refonent tota la normativa reglamentària fins ara en vigor, més que unes noves lleis elaborades amb visió de futur i, sobretot, de cara a la inevitable competència exterior que s'atansa per a tots els sectors, inclòs el del transport. En poques paraules, són lleis massa «confortables» tant per a l'Administració com per a l'administrat.

Per acabar, afegirem que si bé és cert que, com a òrgan de col·laboració entre totes les instàncies interessades, s'ha creat la Conferència Nacional de Transports, constituïda pel Ministre i els Consellers del ram de les Comunitats Autònomes (arts. 9, 10 i 11 de la LOTT), també ho és que si s'hagués actuat en termes d'absoluta fidelitat al sistema constitucional, el primer que s'havia d'haver fet era crear l'esmentada Conferència i després procedir a elaborar en comú tota la normativa general que els interessats creguessin necessària. En canvi, s'ha procedit exactament al revés, cosa que al nostre parer generarà, almenys a mig termini, una difícil sintonització entre les diferents institucions amb responsabilitats en el camp del transport.

------------------------------

[1] Aquesta incidència administrativa és menor en països anglosaxons com Gran Bretanya i EUA, així com Suècia. Sobre el particular es poden consultar, entre altres, B. Bayliss, Planning and Control in ibe Transport Sator, Gower Press, Londres, 1981; i Herbert Baum, «Possibilités et limites d'une polirique de réglamentation dans les transports -, en Rapport de la 62e Tablt Ronde d'Eanomie des Transports, Conférence Européene des Ministres des Transports (CEMT), París, 1983.

[2] En el senrit apuntat es van produir algunes comunicacions i intervencions en el Primer Seminari sobre l'Estar de les Autonomies i el Sisrema de Transports, Celebrar a Madrid, a l'Insrírut Nacional d'Indústria, els dies 19 a 21 de gener de 1982, organitzat per l'Institut d'Estudií de Transports i Comunicacions, en col·laboració amb el Centre d'Investigació i Tècniques Polítiques (C1TEP). Publicaria dt Ics Ponències, Comunicacions i Conclusions finals; Institut d'Escudis de Transports i Comunicacions, Madrid, 1983.

[3] STC 80/1985, fonament jurídic segon.

[4] Es pot treure a col·lació com un dels casos més típics l'article 4 de l'Ordre Ministerial de 30 d'abril de 1966, sobre prestació de serveis de transport públic de càrrega fraccionada per carretera. Aquest article permet que es prestin serveis de tal naturalesa en un radi d'acció il·limitat, mentre que l'article 18 de la Llei de 1947 disposava taxativament que els servies dedicats al transport de mercaderies amb càrrega fraccionada únicament es podrien autoritiar en un radi d'acció limitat.

[5] H. Seidenfus arriba a proposar en relació amb el transport cle mercaderies un calendari de liberalització i afirma que la liberalitiació progressiva és una estratègia recomanable i fàcilment realitzable des del pla polític. Al seu entendre, la realització en etapes de la unió duanera europea durant els anys 1959 a 1978 Constitueix un exemple històric positiu d'una política de liberalització plantejada a escala internacional. Dévatiation ripromiti ti presuve des maiirts de fnluiqae its transporti, Sous-thème, Transport Imtrnatmtial de Marcbandises: Rcglamemaliom, 10 Symposium International sur la théorie er la practique dans l'économie des transports, Berlín (oest), 13-15 de maig de 1985.

[6] L'article 72.2 de la Llei Fonamental de Bonn constitueix la peça cabdal que s'ha utilitzat a Alemanya per a establir una regulació unitària del transport.

[7] En el col·loqui-debac del primer Seminari (...) (vid, nota 2) apareixen referències summament expressives del que afirmem.

[8] Vegeu els articles 50, 77 i concordaries de la Llei Fonamental de Bonn telatius al Consell Federal o Bundesrat.

[9] Munoz Machado podria inscriure's en aquesra direcció quan afirma que «paral·lelament a l'expansió de les Competències executives de les Comunitats Autònomes s'hauria d'intensificar la reglamentació estatal del mitjà, de manera que existís una efectiva homologació general del sistema de transports a toc Espanya -, en Derecho publico de las Comunidades Autinomas, tom I, p. 553> Civitas, Madrid, 1982.

[10] Un dels exponents més clars d'aquesta segona posició ha estat J. Tosas Mir en el seu treball «La renovació de l'ordenació sectorial de transports, una tasca que en l'ordre constitucional no és permès d'emprendre unilateralment al poder central», Autonomies, núm. 4, pp. 125 i ss., Barcelona, juny de 1986.

[11] Diari dt Stssiúiu del Congrés dels Diputats, tercera legislatura, núm. 67, sessió de 17 de febrer de 1987.

[12] L'esmentat preàmbul assenyala: 'Con la presentí ley orgànica st completa la nutva rtgulatiín disputsta en la Lty de Ordenarien de los Transporta Terrestres... »

[13] Contrastant la casuística i el detall de la LOTT amb la Llei d'Ordenació de 1947, s'arriba fàcilment a la conclusió apuntada,

[14] L'article 49 de la LOTT estableix que el mercat de transports podrà ser restringit o condicionat en els «sos següents: «a) Cuando txistan desajusta entre la oferta y la demanda que impliquen urna cmdichnes del mercadn tales que no quedí asegurada la correcta prestarien de las etetividades o servicios. »b) Cuando en una situació» de titercado equilibrada e! alimento de la oferta sea susceptible de proditcir las desajustes y disfunciones expresados en el apartada a) anterior. »e) Cuando il adeatado funcionamiento del sistema de transporte exija un dimensionamiento idóneo de la capacidad de las tmpresas, »d) Cuando existan razones de política econòmica general ligadas a la mejor utilización de- los recursos disponibles. »e) Citando el fitnaonamicnto del sistema de transportes en su conjunta pueda ser perjudicada.

[15] Ens referim a les Directrius de la CEE 74/561 i 74/562, totes dues de 12 de novembre de 1974, relatives, respectivament, a l'accés a la professió de transportista de mercaderies i de viatgers per carretera.

[16] El dret de tempteig era establert per l'article 6 de la Llei de Coordinació, de 27 de desembre de 1947.

[17] L'exposició de motius de la Llei Orgànica 5/1987 afirma sobre aquest particular: 'La (...I existència dt un marco di normación iusíantiva tamún establecido en la Ley de Ordenatión de los Transporta Terrestres, el cuel se intenta que sea aplicable por via directa o supletòria en el mayor anihilo posible a travis de su voluntària actplacién por parie de las Comunidada Atttúnomas.» En termes semblants s'expressa el preàmbul de la Llei 16/1987, que aquí anomenarem LOTT.

[18] Són els anomenats «serveis parcials» d'una línia matriu, que es defineixen com aquells trams fragmentaris íntegrament compresos en l'àmbit territorial d'una Comunitat Autònoma, i els «tràfics de curt recorregut» que es realitzin íntegrament dins de l'àmbit territorial de la Comunitat Autunoma, en relació amb el transport discrecional (arts. 2, 3 i 5 de la Llei Orgànica 5/1987).

[19] L'esmentat article s'expressa en els termes següents: « ím presents ley serà de aplkaciin directa, en relación con los transportis y actividades auxiliares o complementaria! de les niismos, cuya competència correspanda a la Administrador/ del Estada. Asimisrno, se aplicarà a aquellos transportes y actividades cuya competència corresponda a las Conmnidades Autónomas, y a la Administrarien local con el caràcter supletòria o directa que en cada toio resulteprocedenie, de conformidod can el úrdenamienta constitucional, issasusario y legal. Las disposicions comenidas en el Capitulo VII del Titulo III y en los Capitulos II y V del Titulo IV se consideraran dt aplicarien supletòria respecto de las que, conforme a sus EsiaSatos, pttedan dictar las Comittiidades Autònamas.»

[20] Munoz Machado ha assenyalat amb un encert evident que un ordenament construït sense que el legislador mateix distingeixi quina part de la seva regulació é's directament aplicable i quina supletòria, és un ordenament no gens manejable i caòtic; i que el legislador estatal està obligat a aclarir l'abast de les seves normes, a explicitar el que is bàsic del que és supletori i a contribuir així a una organització racional de l'ordenament. Cinco estudiós sobre el poder y la firma de legislar, Civitas, Madrid, 1986. L'article 2 de la LOTT només compleix aquesta tasca en relació amb fes disposicions contingudes en el Capítol VII del Títol III i en els Capítols II y V del Títol IV, mentre que tota la resta ho deixa en la inconereció.

[21] STC 179/1985, de 19 de desembre, fonament jurídic segon.

[22] Sobre la supletorietat, vegeu Javier Balïa Aguilera y Pedró de Pablo Contreras, «El Derecho estatal como supletorjo del Derecho propio de Las Comunidades Autónomas», a Revista Española de Derecho Administrativo, núm, 55, Civitas.

[23] A això equival l'afirmació de l'exposició de motius de la LOTT segons la qual et manteniment du'n sistema comú de transports -caracteritzat pel fet que les Comunitats Autònomes s'avinguin a no exercir les seves competències exclusives- resulta absolutament imprescindible per a la vigència efectiva d'una sèrie de principis constitucionals i, entre el!s, l'existència d'una unirar de mercat a tot el territori de l'Estat.

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR