Los sistemas español y alemán de financiación territorial: un análisis comparativo

AutorEnrique Giménez-Reyna Rodríguez - Javier Martín Fernández
Cargo del AutorInspector de Hacienda del Estado - Profesor Titular de Derecho Financiero y Tributario de la Universidad Complutense
Páginas19-54

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1. Principios del sistema

El artículo 156.1 de la Constitución Española (en adelante, CE) establece una serie de principios básicos que han de inspirar el modelo de financiación autonómica español. Dichos principios son los de autonomía financiera, solidaridad y coordinación con la Hacienda estatal.

Junto a estos principios básicos, pueden identificarse otros, deducidos del propio texto constitucional y de la Ley Orgánica 8/1980, de 22 de septiembre, de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante, LOFCA). Nos estamos refiriendo a los principios de igualdad, neutralidad, territorialidad y prohibición de doble imposición.

1.1. Autonomía financiera

El primer principio constitucional que debe respetar cualquier sistema de financiación es el de autonomía financiera. Ello porque carece de sentido crear entes políticamente autónomos sin atribuirles competencias y dotarles de medios para financiar sus actividades.

Cuando la CE se refiere a la auto-nomía financiera, se está refiriendo, no sólo a una autonomía para gastar,

La Constitución alemana o Ley Fundamental (Grundgesetz), de 23 de mayo de 1949 (en adelante, GG), consagró por primera vez en la historia de este país, un título completo -el Título X- a la regulación del ordenamiento financiero, algo que puede darnos una primera idea de la complejidad del sistema alemán de federalismo fiscal.
1.1. El principio general

El artículo 104.a de la GG señala que «el Bund y los Länder soportan por separado los gastos que se desprenden del desempeño de sus funciones, en tanto la GG no contenga disposición en contrario». Por tanto, vemos cómo el principio general que preside las relaciones financieras federales une la responsabilidad competencial con la financiera.

Como complemento de esta regla, debe entenderse que cada instancia ha de soportar, también de forma separada, los gastos que ocasione la existencia y actividad de sus poderes legislativo y judicial.

Esta regla general de responsabilidad financiera se completa con otros principios directivos a los que deben

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sino también a la necesidad de que las Comunidades Autónomas (en adelante, CCAA.) tengan capacidad de decisión en relación con los ingresos.

Por lo que se refiere a la óptica del gasto, las CC.AA. disponen de auto-nomía financiera, «en la medida en que puedan elegir y realizar sus propios objetivos políticos, administrativos, sociales o económicos con independencia de cuáles hayan sido las fuentes de los ingresos que nutren sus presupuestos» (STC 13/1992).

Por lo que se refiere a la vertiente de los ingresos, la autonomía financiera exige que las CC.AA. cuenten, entre sus ingresos, con recursos tributarios propios que representen, sobre el total de sus ingresos, un porcentaje suficiente como para que su financiación no dependa exclusivamente de las transferencias de la Hacienda estatal.

Por último, es preciso señalar que la autonomía financiera no se encuentra concebida como un principio absoluto. Por el contrario, encuentra concretas limitaciones en el propio artículo 156.1 de la CE: las exigencias derivadas de los principios de solidaridad y coordinación.

1.2. Solidaridad

El principio de solidaridad -artículos 2, 138.1, 156.1 Y 158.2 de la CEconstituye la «clave de bóveda» que sustenta la nueva organización territorial del Estado. Como precisa la STC 25/1981, de 15 de julio, «el derecho a la autonomía de las nacionali-

ajustarse las relaciones financieras federales. Por un lado, se reconoce el igual derecho que tienen el Bund y los Länder a cubrir sus necesidades financieras por medio de ingresos públicos, especialmente a través de una adecuada participación respectiva en los rendimientos de los impuestos que producen ingresos mixtos (artículo 106.3.1 de la GG). Por otro, se establece la necesidad de que las relaciones financieras se organicen de modo que permitan un ajuste al mínimo posible entre los gastos de las dos instancias, evitando así las cargas excesivas a los contribuyentes, a la vez que se asegura la igualación de las condiciones de vida en las diversas regiones económicas de la Federación (artículo 106.3.2 de la GG).
1.2. Las rupturas del principio general

Tal y como admite el artículo 104.a de la GG la vinculación entre responsabilidad competencial y la responsabilidad financiera encuentra las excepciones que la propia GG prevé.

En primer lugar, cuando los Länder actúen en régimen de administración por encargo del Bund, éste soporta los gastos funcionales que tal actividad comporta, aunque no los orgánicos, que quedan en manos del Land.

En segundo lugar, la GG prevé dos supuestos de ayuda financiera federal directa a los Länder:

  1. De un lado, el artículo 104.a.3 contempla las llamadas prestaciones

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dades y regiones, que lleva como corolario la solidaridad entre todas ellas, se da sobre la base de la unidad nacional». Se trata de un principio que constituye «un factor de equilibrio entre la autonomía de las nacionalidades o regiones y la indisoluble unidad de la Nación española» (STC 135/1992, de 5 de octubre).

Este principio adquiere especial relevancia cuando se predica de la financiación de las CC.AA., ya que se trata de territorios con distinta potencialidad económica, lo que obliga a equilibrar sus fuentes de ingresos y a concebir y exigir los tributos de forma que se haga efectivo este ideal.

El principio de solidaridad no sólo proyecta sus exigencias en las relaciones entre el Estado y las CC.AA., sino también en las relaciones de éstas entre sí. Como señala la STC 64/1990, la solidaridad exige que las CCAA «se abstengan de adoptar decisiones o realizar actos que perjudiquen o perturben el interés general y tengan, por el contrario, en cuenta la comunidad de intereses que las vincula entre sí que no puede resultar disgregada o menoscabada a consecuencia de una gestión insolidaria de los propios intereses».

1.3. Coordinación

La coordinación con la Hacienda estatal implica «que la actividad financiera de las Comunidades se so-meta a las exigencias de la política económica general de carácter presupuestario dirigida a garantizar el equi-

pecuniarias legales. En caso de que una Ley federal prevea que la concesión de prestaciones pecuniarias a terceros, normalmente particulares, hayan de ser ejecutadas por los Länder, la misma Ley puede establecer que dichas prestaciones corran a cargo, total o parcialmente, del Bund. El reparto de la carga financiera entre el Bund y los Länder determina su régimen de actuación. Así, si el Bund asume, como mínimo, la mitad del gasto ocasionado, la Ley debe ser ejecutada por los Länder en régimen de administración por encargo federal. Si los Länder deben soportar más de una cuarta parte de los gastos, la Ley debe ser aprobada con el consentimiento del Bundesrat.
  1. De otro lado, existe una competencia federal de ayuda a la inversión de los Länder. Para que el Bund pueda otorgar dichas ayudas, deben cumplirse los siguientes requisitos: ha de tratarse de inversiones de «especial significación» y estar a cargo de los Länder o de los Entes locales. La ayuda, además, sólo podrá concederse si fuese necesaria para cumplir alguno de estos tres objetivos: defender el equilibrio económico general contra eventuales perturbaciones, equilibrar la diversa potencia econó-mica en el territorio federal y fomentar el crecimiento económico.

En tercer lugar, otra excepción al principio general es la que produce la fórmula de financiación de las llamadas «tareas comunes». Se trata de un mecanismo de coparticipación en el desarrollo de ciertas funciones y so-

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librio económico mediante las oportunas medidas tendentes a conseguir la estabilidad económica interna y externa» (STC 63/1986). En base a este principio, el Estado puede adoptar, únicamente, aquellas medidas que tengan una relación directa con las exigencias de aquella política económica general, de forma que no se encontraría justificada cualquier medida limitativa de la autonomía financiera (SSTC 63/1986, 96/1990 Y 237/1992).

De otro...

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