El sistema alemán de financiación territorial. Capítulo X de la Constitución alemana (Grundgesetz)

AutorDaniel Martínez Egaña
Cargo del AutorConsejero de Hacienda en Frankfurt
Páginas127-159

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I Introducción

El régimen financiero de la República Federal de Alemania se regula en el capítulo X de la Ley Fundamental (Grundgesetz) de 1949, en adelante GG.

La GG establece un determinado reparto de ingresos para que cada una de las Administraciones Públicas pueda hacer frente a los gastos derivados del cumplimiento de sus respectivas funciones.

La cobertura de los recursos que cada Administración Pública necesita se rige por el principio de la compensación equitativa, que busca evitar cargas excesivas a los contribuyentes al tiempo que asegurar la homogeneidad de las condiciones de vida dentro del territorio nacional (artículo 106.3.2).

Este principio tiene dos mecanismos principales para hacerlo efectivo: el de compensación financiera horizontal entre los distintos Estados federados (artículo 107.1) y el de la compensación vertical, de la Federación (Bund) a los Länder, para compensar desigualdades de desarrollo económico y promover el crecimiento económico (artículos 104 a.4 y 107.2).

Las transferencias de recursos de los Länder con mayor capacidad financiera a los demás siempre han suscitado controversias, pero hasta los años 90 imperó la convicción generalizada de que sus defectos se compensaban ampliamente con sus virtudes.

El conflicto se centra normalmente en la carga que representa para los Länder ricos, entendiendo por tales aquellos que tienen unos ingresos fiscales per capita superiores al promedio nacional, transferir recursos hacia los Lander que están por debajo de la media. Lidera el movimiento que demanda una reforma del sistema el Land de Baviera, uno de los cinco «ricos», aunque curiosamente hasta finales de los años ochenta figuraba entre los receptores de recursos. Se reprocha a Baviera que ataque los mecanismos de solidaridad interterritorial precisamente cuando le corresponde aportar fondos y no cuando se beneficiaba de ellos. Edmund Stoiber, Presidente de Baviera, se defiende señalando que no pretenden ir en contra de la Solidaridad ni de la Unidad alemana, de las que se declara firme defensor, sino que simplemente considera que se les obliga a un esfuerzo injusto por despro-127

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porcionado (puede llegar a transferirse el 80% de los recursos que excedan el 110% de la media nacional).

Los críticos del sistema aluden a la posibilidad de un hipotético derroche de recursos por parte de los receptores y a la falta de incentivos que tienen éstos Estados por mejorar el rendimiento de sus respectivas administraciones tributarias.

Hay que reconocer que el sistema, al garantizar que cada Estado va a disponer del 100% de los recursos per capita de la media nacional, independientemente de su eficacia en la obtención de ingresos, es desincentivador del esfuerzo por mejorar la gestión tributaria. No obstante, las distintas administraciones tributarias de los Länder se rigen por unos procedimientos de gestión más o menos homogéneos, sin que se produzcan grandes diferencias en los resultados.

La reunificación alemana ha acentuado estos problemas. Alemania, en la época inmediatamente anterior a la reunificación, se encontraba en una situación económica muy saneada. Su inflación, tipos de interés y tasa de desempleo arrojaban cifras significativamente mejores que las de la media europea, con una envidiable Balanza de Pagos con el exterior, gran capacidad de ahorro interno y unas Finanzas públicas saneadas (incluso con superávit presupuestario en 1989, incluida la Seguridad Social).

La reunificación supuso un enorme esfuerzo financiero, con transferencias de recursos hacia el Este en tomo a los 100.000 millones de marcos anuales. Los Estados de lo que era la Alemania Occidental han tenido que restringir sus gastos al tiempo que, paradójicamente, se incrementaba la presión fiscal y su endeudamiento.

La reunificación ha añadido el problema del excesivo número de Länder y la disparidad de desarrollo económico entre los antiguos y los nuevos, a otros desequilibrios que ya existían con anterioridad, derivados principalmente de las diferencias de dimensión y número de habitantes. Las Ciudades-Estado (Bremen, Hamburgo y Berlín) han de atender mayores cargas que los demás Estados, en términos relativos, por sus especiales características. Por otra parte, Saarland es demasiado pequeño para poder aspirar a financiar sus gastos sin la ayuda de la compensación financiera.

Por eso, muchos defienden que el número de Länder debería reducirse de los actuales 16 a únicamente 12, mediante la integración de las Ciudades-Estado en sus respectivos Land naturales (Berlín en Brandenburg, Bremen en Niedersachsen y Hamburg en Schleswig-Holstein), junto con la integración de Saarland en Rheinland-Pfalz. Se lograría así una mayor uniformidad y una automática reducción de los recursos a transferir por el sistema de compensa-128

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ción financiera. Sin embargo, obvias razones históricas, culturales y políticas hacen casi utópico pensar en avanzar por ese camino. Sólo en 1952 prosperó un intento de modificar el mapa político de la República, cuando se fusionaron tres Länder en lo que ahora es Baden-Württemberg. Sin embargo, el intento de fusionar Berlín con Brandemburgo en 1996 fue rechazado en un referéndum.

En el apartado 11 se describe el régimen financiero que establece la GG, en el apartado III el proceso de reunificación alemana, por su influencia en esta materia, en el apartado IV las cifras del ejercicio 1998, recogidas en los cuadros del Anexo, y en el apartado V se comentan los problemas y tensiones que produce el sistema y las propuestas de reforma de sus críticos. La distribución de ingresos se discute poco, y el debate no se centra en el mayor o menor grado de autonomía, sino en cómo materializar el principio de solidaridad.

II Régimen financiero

La GG reconoce en general una soberanía para legislar a favor o bien de la Federación (Bund), o bien de los Estados federados (Land: Estado federado; Länder: plural), o bien de ambos.

La soberanía concurrente sólo pueden ejercerla los Länder si el Bund no la ha ejercido previamente. En otros términos, el ejercicio por el Bund de la soberanía concurrente en una determinada materia, porque entiende que interesa garantizar para ésta la homogeneidad normativa, cierra a los Länder la posibilidad de ejercerla.

En el ámbito financiero existen manifestaciones de los tres tipos de soberanía legislativa. El Bund tiene la competencia exclusiva para legislar en algunos impuestos, los Länder en otros y se da la soberanía concurrente en el resto de impuestos, para los que el Bund ha ejercido en todos los casos su derecho a una regulación homogénea en todo el territorio nacional.

En las páginas que siguen de este apartado se recoge esquemáticamente el reparto de competencias existente. Merece destacarse el referido al IVA, porque la GG remite a una Ley Federal su distribución entre el Bund y los Länder. Su gran potencial recaudatorio unido a la posibilidad de modificación por Ley de su reparto le otorgan el papel de principal corrector de los desajustes del sistema.

Exceptuado el IVA, los porcentajes de reparto se aplican sobre la recaudación de cada Land, considerando en el Impuesto de Sociedades la localización real de los establecimientos productivos.

El reparto del IVA no tiene en cuenta lo que cada Land recauda. Se distribuye separando, por un lado, tres cuartas partes de la recaudación total, que se

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reparten en función de la población de cada Land y, por otro, la cuarta parte restante, a favor de los Länder con recaudación per capita en impuestos directos inferior a la media nacional.

La coordinación de la planificación financiera corresponde al Consejo de Planificación Financiera (Finanzplanungsrat), formado por los ministros federales de Economía y de Finanzas (que lo presiden), los 16 ministros de Finanzas de los Länder y cuatro representantes de los municipios. Juega un importante papel en la elaboración de las hipótesis macroeconómicas que sirven de base a la elaboración de los presupuestos anuales y de los planes financieros plurianuales.

La GG obliga a que el reparto de los ingresos entre el Bund y los Länder permita la cobertura de los gastos necesarios, según un Plan financiero para el que no impone un plazo determinado, y una compensación financiera equitativa que evite desigualdades en las cargas y asegure la homogeneidad de las condiciones de vida dentro del territorio federal. Cumplir con este mandato obliga a introducir frecuentes cambios en el reparto de ingresos, para compensar los desajustes que se producen por modificaciones normativas o por la distinta evolución económica interregional. Por ejemplo, el establecimiento por una Ley Federal de una deducción en Renta supone automáticamente una reducción de los ingresos de los Länder, que genera la reacción de éstos en demanda de las correspondientes compensaciones. Así ha ocurrido con la reforma fiscal presentada por el nuevo Gobierno: Una de las medidas consiste en declarar exentos los denominados «salarios baratos» (menos de 630 DM al mes, muy extendidos en la Hostelería), que hasta ahora tributaban a un tipo del 20% mediante retención liberatoria en la fuente. Este tipo de salarios pasa en cambio a cotizar a la Seguridad Social, por un 22%. La medida supone una disminución importante de recursos para los Länder (por su participación en el impuesto sobre la Renta), y un aumento de ingresos de la Federación, porque las nuevas cotizaciones se ingresan en la Caja Única de la Seguridad Social. En Renania del Norte-Westfalia se ha estimado la disminución de recaudación de los Länder por esta causa en 2,6 millones de DM...

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