La educación en el Sistema Federal Alemán (I): modelo competencial y mecanismos de cooperación intrafederal

AutorLuis Martín Rebollo
Cargo del AutorCatedrático de Derecho Administrativo
Páginas16-38

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I Interés de la comparación 5

Como es sabido, Alemania es una república federal cuyo modelo a menudo se cita como paradigma del Estado europeo descentralizado. Dentro del «Viejo Continente» se trata, en efecto, de uno de los países con mayor grado de descentralización, en cuyo espejo se miran muchos otros que aspiran a obtener un sistema parecido o tal vez incluso parte del poderío económico, político y cultural de la República Federal Alemana.

También su sistema educativo se revela, por múltiples razones, merecedor de consideración al abordar el tema de la enseñanza desde una perspectiva europea. Pero, por no alejarse de la cuestión que ahora importa, la República Federal de Alemania posee, en tanto Estado europeo descentralizado, un sistema de división territorial del poder cuya comparación con el español resulta especialmente interesante para comprender el alcance y los límites de la descentralización en nuestro país.

Como explica Martín Rebollo 6 en referencia al Estado español, «de la Constitución se deduce un modelo jurídico-político que cabe plasmar en unos pocos adjetivos (...). España es, desde aquel momento fundacional, un Estado social y democrático de Derecho, que adopta como forma de Estado la monarquía parlamentaria en la que, en efecto, el Parlamento es el centro del sistema político. Un Estado, además, políticamente descentralizado y con vocación europea, que asume y practica, decididamente, un sistema de economía abierta y de mercado». Estas características, que también se reflejan en la concepción del sistema educativo, han de servir como contexto y justificación de la comparación con Alemania, país en el que también cabe encontrar los rasgos mencionados, si bien con caracteres específicos que no es el momento de detallar.

Ello resulta aún más pertinente cuando se trata de las competencias en materia de educación, como seguidamente explicaré. Tradicionalmente, los entes descentralizados han reivindicado la asunción de responsabilidades tanto en educación como en sanidad, competencias cuya gestión parece especialmente vinculada al territorio propio de la región y a sus particularidades socioeconómicas. Así, cabe analizar la relación entre el proceso de descentralización y el sistema educativo desde el punto de vista competitivo, es decir, tratando de dilucidar en qué medida la competencia y la cooperación entre los entes territoriales -y de estos con el Estado- conducen a una mejor gestión de la enseñanza.

Pero en el caso de la educación, además, se dan otros elementos que le confieren importancia a ojos de las instituciones territoriales. Junto a la envergadura económica que posee la prestación de este servicio, confluyen en esta materia intereses de tipo cultural y político en sentido amplio. Como correlato de todo ello se encuentra además el aspecto identitario, que tan a menudo suscita en España un vivo interés, cuando no encendido debate. En este sentido, resulta pertinente preguntarse por el impacto que la descentralización en España ha tenido sobre la relación entre el Estado como organización política, el individuo como sujeto que forma parte de esa comunidad política y el sistema educativo como espejo en el que se refleja la concepción del individuo que impera en el Estado. Cabe analizar la actuación de cada ente territorial en materia de enseñanza en el contexto de la teoría del Estado, en particular en lo que atañe a las representaciones sociales que el sistema educativo puede reproducir y reforzar. Conviene tener presente, sin embargo, que el propio sistema educativo constituye un campo sociológico específico, que, según ha descrito Martín Criado 7, cuenta con sus propias dinámicas internas y sus propios actores con intereses particulares, y al mismo tiempo influye y recibe influencia de otros campos sociológicos diferentes (el sistema económico, la política, etc.), que a su vez experimentan un movimiento interno y mantienen un equilibrio en constante reajuste con los demás campos.

Por lo que respecta al análisis jurídico, podría hablarse de una complejidad del Derecho de la educación, trasladando a este ámbito el planteamiento que ha elaborado De la Sierra Morón 8 para abordar la ordenación del sector cinematográfico, y que es aplicable de forma general a otras manifestaciones de la cultura 9 . La autora citada se refiere así a la complejidad «ontológica y objetiva» de la cinematografía, aludiendo con ello a su naturaleza de fenómeno cultural y económico, de ocio, medio de comunicación, espectáculo o, incluso, vehículo para la educación y la transmisión de las lenguas. Todos estos aspectos implican, además, que debe acudirse a los correspondientes títulos competenciales recogidos en la Constitución. También alude la autora a una complejidad

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subjetiva, preguntándose qué estructura administrativa, dentro de un Estado descentralizado e integrado en la Unión Europea, es competente para regular y gestionar una materia. En fin, como tercera manifestación de la complejidad, se refiere la autora a la de tipo iusfundamental, advirtiendo la diversidad de derechos fundamentales que pueden verse afectados por las distintas formas de intervención pública en el sector.

Pues bien, esta actitud metodológica resulta también adecuada para estudiar el Derecho del sistema educativo, donde quizá confluyan incluso más vertientes que en el caso de la cinematografía.

Sucede, sin embargo, que, además de estar impregnada de todos estos fac tores, en el caso de la educación existe otra nota que adquiere una relevancia especial. En efecto, no solo la educación acusa ella misma la influencia de economía, cultura, política e identidad colectiva, sino que también -de modo dialéctico- actúa como un importante instrumento que configura a su vez todos estos aspectos de la sociedad a través de la modelación de los individuos. La educación es, así, al mismo tiempo objeto y factor de influencia en la sociedad, y ello en todos los aspectos de la convivencia que he mencionado. La peculiar intensidad, por otra parte, con que este proceso dialéctico se produce en el caso de la educación lleva a muchos de los autores que se aproximan a ella desde el mundo del Derecho a adoptar una posición cautelosa para con las funciones que el Estado asuma en esta materia. En efecto, tanto su poder informador de la vida en comunidad como su sensibilidad a un eventual uso fraudulento o manipulador con frecuencia impulsan a poner el énfasis en el derecho fundamental a la libertad de enseñanza; en la necesidad de salvaguardar el pluralismo en el sistema educativo a través del fomento de la iniciativa privada; en el peligro, en definitiva, de que el poder público se aproveche de su responsabilidad primordial en la educación para usarla como medio de alienación o molde con que uniformizar el pensamiento individual 10 .

Pero, por ir volviendo al asunto que ahora interesa, merece la pena comentar con más detenimiento el vínculo existente entre la complejidad de la educación y la gestión política y administrativa de esta materia en niveles regionales. En este sentido, surge sin dificultad una doble pregunta: ¿puede la descentralización salvaguardar mejor el pluralismo en el sistema educativo o por el contrario sirve para crear nuevos cuerpos que puedan verse tentados de utilizar la educación como bandera en la confrontación política? Si la pregunta surge con relativa facilidad, la respuesta es, sin embargo, mucho más...

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