Alcance y consecuencias de la (parcial) supresión de la reclamación administrativa previa a la vía jurisdiccional social

Autor:Francisca María Ferrando García
Páginas:96-119
RESUMEN

La entrada en vigor de la Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, ha supuesto la eliminación parcial de la reclamación previa a la vía judicial social. En esta materia, la vigente normativa procesal plantea diversos interrogantes en cuanto al alcance de dicha supresión en función de la naturaleza de la resolución impugnada y de la... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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1. Introducción

Una de las novedades más relevantes introducidas por la Ley 39/2015, de 1 de octubre de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP) en el ámbito laboral, fue la eliminación de la reclamación previa a la vía judicial. El Preámbulo de dicha norma justificaba la supresión de este trámite preprocesal, en “la voluntad de suprimir trámites que, lejos de constituir una ventaja para los administrados, suponían una carga que dificultaba el ejercicio de sus derechos, (…) debido a la escasa utilidad práctica que han demostrado hasta la fecha y que, de este modo, quedan suprimidas”.

Como consecuencia de la reforma, desaparece de la normativa vigente la regulación de las reclamaciones previas a la vía civil y laboral, anteriormente contenida en los arts. 120 a 126 de la derogada Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJAP–PAC), al tiempo que la Disposición final 3ª de la LPACAP modifica diversos preceptos (los arts. 64, 69, 70, 72, 73, 85, 103 y 117) de la Ley 36/2011, de 10 de octubre, Reguladora de la Jurisdicción Social (LRJS).

Pese a su loable intención, la técnica legislativa empleada por la LPACAP adolece de falta de precisión y claridad, dando lugar a diversos interrogantes en cuanto al alcance de la medida y, lo que es más importante, el trámite preprocesal aplicable, en su caso, como alternativa a la reclamación previa. El presente trabajo tiene, precisamente, por finalidad responder a dichas cuestiones sobre las que la doctrina de suplicación comienza a pronunciarse. Igualmente, se analizarán las consecuencias que la supresión de este trámite puede comportar en la tutela de los derechos de la persona trabajadora.

2. Consideraciones previas sobre la configuración y fines de la reclamación administrativa previa a la vía laboral

La reclamación administrativa previa al ejercicio de las acciones civiles y laborales, considerada por la doctrina administrativista como “uno de los privilegios de que

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goza la Administración” en relación con la jurisdicción ordinaria2, ha cobrado, en las últimas décadas, una especial relevancia como consecuencia de los procesos de privatización en la gestión de servicios públicos y de laboralización de la función pública, en la medida en que comportan el sometimiento de la Administración al Derecho privado3.

Desde el punto de vista técnico, la reclamación administrativa previa constituye un “presupuesto procesal”4, cuya configuración como trámite obligatorio ha sido criticada por la doctrina administrativista, que ha postulado su supresión o, al menos, su conversión en un trámite facultativo, aduciendo, para ello, que este requisito no cumple ya ninguna de las funciones a las que históricamente sirvió5; la escasa o nula utilidad práctica de la reclamación previa en orden a la evitación de procesos, en cuanto la Administración desestima sistemáticamente la reclamación previa; o su evidente efecto dilatorio en el acceso a los tribunales6, con el consiguiente incremento de los intereses de demora en caso de condena a la Administración.

Con todo, el Tribunal Constitucional ha venido declarando su compatibilidad con el derecho a la tutela judicial efectiva (SSTC 21/1986, 60/1989, 162/1989, 217/1991, 120/1993 y 122/1993)7. Para el máximo intérprete constitucional, se trata de un legítimo requisito impuesto por el legislador con la doble finalidad de “poner en conocimiento del órgano administrativo el contenido y fundamento de la pretensión formulada y darle ocasión de resolver directamente el litigio, evitando así la necesidad de acudir a la jurisdicción” (STC 60/19898). Esta oportunidad de evitar el planteamiento de conflictos ante la jurisdicción civil o laboral, aliviando de asuntos al sistema judicial, justifica, se-

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gún la doctrina constitucional, la existencia de la reclamación administrativa previa y la demora que la misma supone en el acceso a la jurisdicción (SSTC 60/1989 y 217/1991). En similares términos, la Sala 4ª del Tribunal Supremo ha concluido, en su sentencia de 30 de noviembre de 20009, que “el requisito de reclamación administrativa previa tiene la finalidad de dar a conocer a las personas jurídicas de derecho público la existencia de un propósito de litigar para que, en su caso, consideren la posibilidad de evitar el litigio o puedan preparar su defensa”.

La referida “función de mecanismo preventivo del proceso, similar a la del acto de conciliación previa”, constituye el principal argumento en el que se apoyaba el Consejo de Estado, en el Dictamen 275/2015, de 29 de abril de 2015, emitido con relación al Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas10, para posicionarse en contra de la supresión de la reclamación previa en materia laboral11, sugiriendo “la posibilidad de mantener su regulación en la norma”, si bien otorgándole “carácter potestativo”.

Ahora bien, ni la similitud parcial desde el punto de vista teleológico de la reclamación previa y la conciliación, ni la semejanza externa de ambos trámites, en cuanto preceden obligadamente al proceso civil o laboral, bastan para identificar, sin más, ambas instituciones. Y ello porque, cada una obedece a una dinámica distinta, unilateral en el caso de la reclamación previa, frente a la bilateralidad propia de la conciliación12, y, lo que es más importante, “la conciliación implica necesariamente la posibilidad de transacción o cesión parcial de derechos, elemento inexistente” en la vía administrativa previa13, puesto que, como advierte la doctrina constitucional, “el Estado y sus organismos no pueden transigir”(STC 60/1989). Como habrá ocasión de comprobar, esta circunstancia va a resultar determinante a efectos de valorar la exigibilidad, en su caso, de la conciliación previa como trámite alternativo a la reclamación previa.

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3. Alcance material de la supresión de la reclamación administrativa previa

En su redacción previa a la reforma introducida por la LPACAP, el art. 69.1 LRJS, establecía la necesidad de interponer reclamación previa a la vía judicial social, como requisito general “para poder demandar al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o dependientes de los mismos”. No obstante, no se trataba de una regla absoluta, pues del precitado art. 69 LRJS se deducía que no procedía seguir dicho trámite cuando se requiriera haber agotado la vía administrativa de acuerdo con lo establecido en la normativa de procedimiento administrativo aplicable.

La exigencia, con carácter general, de reclamación administrativa previa a la jurisdicción social se refería, pues, a las actuaciones fundadas en derecho laboral (art. 120.1 LRJAP–PAC), en las que la Administración Pública intervenía como empleadora, mientras que la impugnación judicial de los actos administrativos dictados en el ejercicio de una potestad administrativa requeriría el agotamiento de la vía administrativa.

Aun tratándose de actos basados en derecho privado o laboral, el art. 120.1 LRJAP– PAC contemplaba la posibilidad de que dicho requisito estuviera exceptuado por una disposición con rango de ley. Entre dichas excepciones, y con cierto mimetismo respecto de los supuestos en que el art. 64.1 LRJS excluye el requisito de conciliación previa, el art. 70 LRJS se refería a las acciones que habían de tramitarse mediante modalidades procesales caracterizadas por la urgencia14y brevedad de sus plazos, por la intervención de la Administración de oficio o por la tramitación de un expediente administrativo previo15.

A tenor del art. 71 LRJS, también quedaba exceptuada de dicho requisito, la impugnación de altas médicas emitidas por los órganos competentes de las Entidades gestoras de

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la Seguridad Social, al agotarse el plazo de duración de trescientos sesenta y cinco días de la prestación de incapacidad temporal.

En la actualidad, como se ha señalado, la vigente LPACAP no contempla en su articulado la reclamación previa a la vía civil y laboral, y, coherentemente con la finalidad de acabar con una exigencia que la propia norma tilda de inútil, su Disposición final 3 modifica el art. 69.1 LRJS para eliminar con carácter general dicho requisito de procedibilidad. Con todo, la ley rituaria laboral continúa refiriéndose expresamente a la necesidad de seguir este trámite preprocesal con relación a las demandas en materia de seguridad Social y de reclamación al Estado de salarios de tramitación, por lo que procede analizar en qué casos es aplicable.

3. 1 Reclamaciones en materia de Seguridad Social Especial referencia a la impugnación de las altas médicas

En materia de Seguridad Social, el art. 71.1 LRJS mantiene el requisito de reclamación previa en los procesos sobre prestaciones, debiendo interponerse por los beneficiarios frente a la Entidad Gestora de las mismas. El citado precepto exceptúa únicamente de la reclamación administrativa los procedimientos de impugnación del alta médica...

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