Aguas Minerales y termales
| Autor | Abogacía General del Estado |
| Páginas | 519-549 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 28 de junio de 2006 (ref.: A.G. Industria, Turismo y Comercio 4/06). Ponentes: Luciano J. Mas Villarroel y Francisco Sanz Gandasegui.
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1. Según se deduce del proyecto de informe, las cuestiones planteadas a la Abogacía del Estado en el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio son las siguientes:
a) Títulos competenciales del Estado para regular las aguas minerales y termales y sobre su alcance.
b) Titularidad de las aguas minerales y termales conforme a la normativa actual.
c) Posibilidad de que el Estado asuma la competencia para la tramitación y otorgamiento de concesiones en los casos en que el perímetro de protección de la concesión excede el territorio de una Comunidad Autónoma.
d) Duración de las concesiones
e) Canon de superficie y canon de explotación.
2. En relación con las citadas cuestiones, el proyecto de informe, tras razonadas y extensas consideraciones, propone como conclusiones las siguientes:
Primera. El Estado ostenta título competencial para legislar sobre las bases de las aguas minerales y termales de conformidad con lo establecido en el artículo 149.1.25 de la CE pudiendo a tal efecto establecer la configuración del dominio público sobre las aguas minerales y termales, su clasificación y por lo tanto la delimitación de su alcance conceptual, la regulación del aprovechamiento, protección (delimita-Page 520ción del perímetro de protección), causas de extinción, régimen sancionador, así como los hitos principales del procedimiento, como puede ser la intervención preceptiva de otras Administraciones Públicas en el seno del procedimiento.
Segunda. El dominio de las aguas minerales y termales se rige por la legislación sectorial de aguas (art. 2.2 de la Ley de Minas de 21 de julio de 1973), por lo que en la actualidad las autorizaciones y concesiones de aguas termales y minerales vigentes recaen sobre dominio público estatal, incluidas las autorizaciones concedidas antes de 1 de enero de 1986 por las razones analizadas en el fundamento jurídico tercero. Por ello la demanialización pretendida por el anteproyecto no afecta a derechos adquiridos.
Tercera. El Estado sólo puede asumir la tramitación y resolución de las concesiones sobre aguas minerales y termales en los casos en los que la limitación administrativa impuesta por la zona de protección abarque el territorio de dos Comunidades Autónomas, ya que según lo argumentado en el fundamento cuarto de esta propuesta de dictamen, la imposición de tales limitaciones constituye actividad administrativa no susceptible de fraccionarse y resulta imposible desde un punto de vista jurídico que una Comunidad Autónoma imponga limitaciones administrativas a la propiedad privada sobre el territorio de otra Comunidad Autónoma y ejerza poderes de policía y control en éste.
Cuarta. La duración de las concesiones demaniales debe ser inferior a setenta y cinco años y las concesiones y autorizaciones vigentes al tiempo de la entrada en vigor de la futura Ley de Bases de Aguas Minerales y Termales se deberán limitar en el tiempo de la manera establecida en el fundamento quinto.
Quinta. El Estado puede establecer tasas por la utilización del dominio público y en la Ley se puede afectar el ingreso de dicha tasa a una finalidad determinada. Sin embargo, la tasa por la imposición de la zona de protección en la resolución de concesión y por el ejercicio de las facultades de policía corresponde a la Administración competente para la tramitación y resolución de concesión.
I. Según se expresa en el proyecto de informe, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio está considerando la oportunidad de elaborar un anteproyecto de Ley Básica de Aguas Minerales y Termales.
Por ello, tal y como se plantea en el citado proyecto de informe, la primera de las cuestiones que debe abordarse, en la medida en que delimita objetivamente el ámbito de la citada iniciativa, es el título competencial del que dispone el Estado para regular las aguas minerales y termales. Esta cuestión debe ser tratada desde diversas perspectivas.
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La Constitución cita expresamente las aguas minerales y termales en el artículo 148.1.10.º, precepto que, como es bien conocido, establece una relación de las competencias que todas las Comunidades Autónomas podían asumir en su constitución a través de sus Estatutos de Autonomía, lo que ha determinado que, de hecho, todas ellas hayan asumido esta competencia con carácter exclusivo, si bien en los Estatutos de las Comunidades Autónomas del País Vasco, Cataluña y en el Estatuto de la Comunidad Autónoma de Valencia (este último modificado por la Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril) se contiene una mención a que esta competencia se ejerce sin perjuicio de la que corresponde al Estado para dictar la legislación básica en materia energética y minera (art. 149.1.25.ª de la Constitución). Es así en todo caso como debe interpretarse la competencia autonómica por la primacía del artículo 149.1.25.ª de la Constitución sobre los Estatutos de Autonomía.
Este título competencial «bases del régimen minero y energético» es el título competencial principal que habilita al Estado a intervenir en esta materia.
En efecto, es precisamente esta materia, «régimen minero», la que constituye el título competencial en el que se incardina la regulación de las aguas minerales y termales, predominando, por consiguiente, su uso como recurso geológico sobre su consideración como recurso hidráulico. De hecho, la regulación estatal que en este momento puede considerarse como legislación básica a los efectos del citado artículo 149.1.25.ª de la Constitución la constituye la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas (LM). El Texto Refundido de la Ley de Aguas aprobado por Real Decreto Legislativo 1/2001, de 20 de julio (TRLA), no considera como materia propia de su regulación este tipo de aguas, remitiendo su artículo 1.5 la regulación de las aguas minerales y termales a su legislación específica (si bien asumiendo su sometimiento parcial al citado Texto Refundido por la remisión que se realiza al art. 1.2 en cuanto a las «normas básicas de protección de las aguas continentales...»).
Algunas Comunidades Autónomas han legislado sobre esta materia; en efecto, partiendo de la consideración como normativa básica aplicable, a la que expresamente se remiten además con carácter supletorio, de la LM, la Comunidad Autónoma de Cantabria aprobó la Ley 2/1998, de 26 de octubre; la de Castilla-La Mancha, la Ley 8/1990, de 28 de diciembre; la Comunidad Autónoma de Extremadura, la Ley 6/1994, de 24 de noviembre; y la Comunidad Autónoma de Galicia, la Ley 5/1995, de 7 de junio. El hecho de que la LM de 1973 no esté estructurada técnicamente, por su condición de norma preconstitucional, como una norma básica ha tenido por consecuencia que la normativa autonómica referida, al extraer de la LM lo que se considera como básico y legislar sobre la materia, presente diferencias sustanciales con la propia LM en algunos aspectos como la titularidad y definición de las aguas, su régimen de aprovechamiento, etc. El resto de las Comunidades Autónomas que no disponen de normativa propia aplican la LM como derecho supletorio (art. 149.3 de la Constitución).
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Ahora bien, no es éste el único título competencial del que dispone el Estado para regular esta materia. Por su finalidad, en las aguas minerales y termales confluye otro título competencial de carácter básico cual es de la sanidad (art. 149.1.16.ª de la Constitución). De hecho el Estado ha dictado, amparándose en este título competencial, varios Reglamentos en materia de aguas de bebida envasadas, el último de los cuales (que incorpora a nuestro Derecho la Directiva 98/83/CE, del Consejo de 3 de noviembre de 1998) es el aprobado por Real Decreto 1074/2002, de 18 de octubre. Puede invocarse, por la dimensión económica de la utilización de las aguas minerales y termales, la mención que el artículo 149.1.13.ª de la Constitución realiza a las «bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica».
Asimismo, en la medida en que el núcleo de la regulación sobre esta materia consiste en la adopción de un régimen que, con el carácter básico antes señalado, establezca el procedimiento para la atribución del aprovechamiento de este recurso, concurren también en esta materia los títulos competenciales sobre procedimiento administrativo común y legislación básica sobre concesiones administrativas (art. 149.1.18.ª de la Constitución).
En síntesis, el Estado está plenamente habilitado para dictar una normativa básica sobre la materia que respete las reglas que sobre su alcance y significado ha establecido la doctrina del Tribunal Constitucional en reiterada jurisprudencia, de la que se puede citar aquí, a modo de ejemplo, la Sentencia núm. 33/2005 de 17 de febrero, en cuyo fundamento jurídico 6 se define este concepto de legislación básica desde la perspectiva material en los siguientes términos:
En relación con esta noción material, cuya delimitación por este Tribunal tiene como finalidad esencial procurar que la definición de lo básico no quede en cada caso a la libre disposición del legislador estatal, "pues ello permitiría dejar sin contenido las competencias autonómicas" (SSTC 69/1988 y 80/1988), cabe agregar que lo que ha de considerarse como bases o legislación básica es el común denominador normativo necesario para asegurar la unidad fundamental prevista por las normas del bloque de la constitucionalidad que establecen la distribución de competencias (STC 48/1988, F. 3). Esto es, "un marco normativo unitario, de aplicación a todo el territorio nacional" (STC 147/1991), dirigido a asegurar los intereses generales y dotado de estabilidad -ya que con las bases "se atiende a aspectos más estructurales que coyunturales" (STC 1/1982, F. 1)-, a partir del cual...
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