La Política Agrícola Común (PAC) y el Área de Libre Comercio Euro-Mediterránea: lecciones a nivel regional

AutorMatteo Bonazzi y Sergio Gómez y Paloma
CargoIPTS

Asunto: La creación del Área de Libre Comercio (FTA) Euro-Mediterránea para el año 2010 ocupa un lugar destacado en la agenda política. Su puesta en práctica afectará a las zonas rurales y a los sistemas agro-alimentarios asociados, particularmente en el área mediterránea.

Relevancia: En el contexto de la FTA Euro-Mediterránea, se habrán de abordar cuestiones de política agrícola, teniendo en cuenta la reforma de la PAC. Hay dos razones principales: (i) la producción agrícola local y los sistemas tecnológicos juegan un papel primordial en la realidad socio-económica de las zonas euro-mediterráneas menos favorecidas, y (ii) muchas de estas zonas están en fase de industrialización, lo que influirá sobre el empleo rural y sobre la economía, los recursos naturales, los patrones culturales y la diversidad del paisaje.

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La Unión Europea: del déficit agro-alimentario a los excedentes de la PAC

Cuando, en 1950, seis países europeos se unieron para constituir las Comunidades Europeas, sus economías se caracterizaban por un déficit agro-alimentario, razón por la cual este sector figuró de modo tan destacado en el Tratado de Roma (1957) y la Política Agrícola Común se orientó preferentemente a la producción.

La tarea principal de la PAC consistió en elevar las rentas de los agricultores, mediante un sistema de: (i) precios "de referencia", sobre productos específicos; (ii) "primas", para mantener los precios de importación por encima de los precios "de referencia"; (iii) precios "de intervención", inferiores a los precios "de referencia", que se utilizaban para comprar y almacenar una parte de la producción nacional, cuando era abundante y podía llevar a una bajada de los precios.

Este sistema estimuló poderosamente el incremento de la producción, de modo que, en menos de tres décadas, la agricultura superó el déficit y acumuló grandes excedentes. Al mismo tiempo, se han suscitado críticas sobre los altos costes de la PAC: la agricultura absorbía aproximadamente las tres cuartas partes del presupuesto de la Comunidad (1).

Entre tanto, han aparecido problemas medioambientales relacionados con la agricultura de la CE; por ejemplo, el uso excesivo de elementos minerales, químicos y mecánicos contribuye a un aumento de la contaminación del suelo, del agua y del aire, así como a dañar la biodiversidad.

Además, la productividad laboral en la agricultura, en la Unión Europea, ha crecido más deprisa que en los demás sectores durante la postguerra, y ha reducido la mano de obra agrícola a menos del 6 % de la población activa.

La reforma de la PAC, que comenzó en 1992, está cambiando progresivamente, desde el sostenimiento de los precios a los pagos directos, con objeto de reducir los excedentes, así como los costes de la PAC. La Agenda 2000 -el principal documento de la UE sobre el futuro de Europa- e, implícitamente, el reto de la ampliación de la Unión, dan un paso más allá, incluyendo los temas sociales, medioambientales y culturales (2) y subrayando el papel multifuncional que la agricultura debe jugar en el futuro.

Se espera que este enfoque tenga un gran impacto sobre la creación del espacio integrado euro-mediterráneo, como se manifiesta claramente en los documentos emanados de la Conferencia de Barcelona (3). Estas perspectivas plantean nuevas cuestiones sobre las posibles repercusiones que tendrá la creación del Área de Libre Comercio Euro-Mediterránea.

Así pues, analizando la dinámica del proceso de industrialización del sector agro-alimentario europeo, que ha tenido lugar en las últimas décadas, se podrán deducir lecciones para el futuro proceso de integración euro-mediterránea. A este respecto, vamos a examinar la incorporación de España a la UE, a mediados de los años 80.

Modernización e integración: el aceite de oliva español en el contexto agro-alimentario.

Desde que España se incorporó a la UE, el sector del aceite de oliva, caracterizado tradicionalmente por un bajo nivel de capital y de tecnología, ha experimentado una modernización radical.

En efecto, durante la última década, el incentivo que representaban las subvenciones de la UE ha venido estimulando la introducción progresiva de un modelo de producción caracterizado por una fuerte especialización en uno o pocos productos, y por una elevada productividad laboral, sin tener en cuenta sus externalidades negativas sobre el medio ambiente y la sociedad. Ello ha supuesto un espectacular aumento de la competitividad. Gracias a la mayor capitalización, ha tenido lugar un evidente proceso de "industrialización", es decir, la sustitución progresiva de mano de obra por tecnología, empujando a toda la cadena de producción hacia la obtención de niveles máximos de calidad, producción y productividad.

Aunque los ingresos de casi todos los productores y transformadores españoles de aceitunas han aumentado con este proceso, los mayores beneficiarios han sido: (i) aquéllos cuyos ingresos más elevados les han permitido un mejor acceso al capital y a la tecnología, es decir, los terratenientes y los grandes agricultores; (ii) las empresas vendedoras de artículos tecnológicos (por ejemplo, maquinaria, productos agroquímicos) y los grupos que comercializan el aceite de oliva, que es la fase más rentable de la cadena de valor añadido. El resultado ha sido un mercado creciente para mayores cantidades de un producto de mejor calidad y relativamente más barato.

Por otra parte, el proceso de industrialización del sistema de producción de aceite de oliva ha tenido repercusiones negativas importantes: sobreproducción, daños a la fertilidad del suelo, ruptura del equilibrio socio-económico tradicional en zonas marginales, etc. Consecuentemente, los grupos más perjudicados han sido los siguientes: (i) la mano de obra eventual en los olivares, cuyo trabajo lo realizan ahora las máquinas; (ii) el medio ambiente y el paisaje sobreexplotados; (iii) los pequeños agricultores, cuyo bajo nivel de capitalización, así como su menor eficiencia económica, les impiden el acceso al mercado; (iv) los sistemas culturales asociados a los patrones de producción tradicionales; (v) los ciudadanos de la UE, que soportan los costes económicos de la sobreproducción (4); (vi) los agricultores pequeños y medianos, que podrían reconvertirse a sistemas menos eficientes y están pagando todavía inversiones económicas importantes, aún no amortizadas.

El sector agro-alimentario euro-mediterráneo

Una dinámica similar podría presentarse en el espacio euro-mediterráneo, si se siguen patrones análogos de industrialización en todo su sector agro-alimentario.

Bajo esta perspectiva regional, los problemas políticos, socio-económicos, medioambientales y culturales indican claramente que se han de considerar otros sistemas alternativos de producción sostenibles en el sector agro-alimentario, especialmente en el frágil entorno agrícola del Mediterráneo. Consecuentemente, se precisa un nuevo impulso político, a nivel regional, en la UE y en los estados miembros, para definir un marco innovador de objetivos para la agricultura que permita avanzar más allá del solo principio de incrementar la producción.

Esta problemática es especialmente delicada en muchos Países Asociados Mediterráneos (PAM), a saber, los países del Mediterráneo Meridional y Oriental que toman parte en el proceso de construcción de la FTA, definido en Barcelona. Pese al cuadro que ofrecen los indicadores tradicionales de desarrollo, basados únicamente en parámetros económicos (5), hay otros indicadores socio-económicos que muestran grados significativos de pobreza, comparables con Cuba, Vietnam o Filipinas. Estos nuevos indicadores (6) integran la información económica con el nivel educativo y el nivel nutricional que caracterizan a una población determinada. La consecuencia es que se necesita urgentemente aumentar el consumo de alimentos, a medida que crece la población y mejora el nivel de vida.

Además, las exportaciones de productos agro-alimentarios de los PAM han venido disminuyendo fuertemente durante las tres últimas décadas: en 1970, era la primera industria exportadora, mientras que en los años 90 ha descendido al cuarto puesto, en algunos países, por detrás de la energía, los productos manufacturados y los minerales. No obstante, el sector agro-alimentario de los PAM continúa siendo una actividad económica primordial en términos de empleo: en 1991, el 40 % de la población activa total de los PAM estaba ocupado en la agricultura (7).

Es importante destacar, en términos cuantitativos, que las PYME y las micro-empresas constituyen claramente una estructura de producción importante, en esta parte del Mediterráneo. Así lo atestigua el que en varios PAM, como Turquía, Argelia y Túnez, una gran parte de las explotaciones (entre el 32 y el 41 %) tenga menos de 20 hectáreas. La gran mayoría son explotaciones de secano, que utilizan escasas cantidades de productos químicos y pocos instrumentos mecánicos, en comparación con la Europa del Sur (8).

En consecuencia, los sistemas de producción tradicionales continúan siendo los más importantes en la agricultura de los PAM, aunque están siendo parcialmente sustituidos por métodos más modernos en las últimas décadas. De hecho, un análisis de las tendencias actuales muestra que los PAM están orientando progresivamente sus políticas agrarias para fortalecer ciertas producciones agro-alimentarias seleccionadas, de alto valor añadido, a fin de explotar los pocos nuevos nichos de mercado en la UE, que se espera abra el Área de Libre Comercio Euro-Mediterránea, por ejemplo, cítricos, tomates, aceitunas y flores. Ello debe inducir una industrialización progresiva de los sistemas de producción asociados y aumentar la competencia entre los PAM y los países productores de la UE, así como entre los propios PAM.

¿Un espacio agrario multi-funcional en el Mediterráneo?

El proceso de industrialización del sector agro-alimentario que se extiende por todo el Mediterráneo, tanto en la UE como en los PAM, traerá beneficios y también algunas consecuencias negativas. De hecho, se espera que la producción agro-alimentaria crezca, junto con la presión sobre los recursos humanos, naturales y culturales.

Alternativamente, está claro que la "multi-funcionalidad" va a ser el principal reto y el elemento más importante para la agricultura, tanto en la UE como en el espacio euro-mediterráneo (9). Ello implica el desarrollo de: (i) sistemas de producción conjuntos de cosechas múltiples y de ganadería; (ii) fuentes de ingresos complementarias de la agricultura en el medio rural, por ejemplo, turismo temático; (iii) actividades agro-industriales a nivel micro, pequeño y medio; (iv) actividades culturales, recreativas, lúdicas y medioambientales; y (v) organismos de comercialización de los propios productores, como cooperativas y asociaciones (10).

Así pues, se podría diseñar un conjunto de estrategias para cumplir la función multi-objetivos que los sistemas agrarios deberán proporcionar a la sociedad. El principio director sería la revalorización de las funciones sociales, medioambientales y culturales que se suelen pedir al espacio agrario.

Además, en el marco de este nuevo enfoque de una estrategia de incentivos, un elemento esencial será la implicación de los jóvenes de los sectores menos favorecidos. De hecho, la promoción de la creación de empleo ofrecerá una excelente oportunidad para explotar el depósito de know-how y de conocimientos de los jóvenes procedentes del medio rural. Bajo esta perspectiva, se podría dibujar un nuevo escenario para que los políticos impulsen una agricultura y una industria de transformación de productos agrícolas sostenibles, en el espacio agrario integrado euro-mediterráneo.

En primer término, partiendo de que los ingresos por subvenciones son significativamente más bajos que los procedentes de las ventas, como pone de manifiesto el caso del aceite de oliva español, resulta clara la importancia de promover capacidades que fortalezcan las ventas. Se deben diseñar acciones y sistemas para estimular la formación vocacional y profesional, para contribuir a que los productores agrícolas sean más activos en la comercialización de sus productos. Ello les ayudaría a mejorar sus ingresos, especialmente en zonas marginales.

En segundo lugar, se podrían introducir acciones complementarias, como sistemas de subvenciones simplificados, cuyo coste se financiaría, después de un período de transición, mediante la reducción progresiva de las actuales subvenciones proporcionales a la producción.

El sistema de subvenciones propuesto se podría orientar en apoyo de los sistemas agro-alimentarios que mantengan o aumenten la producción, y que sigan dos patrones principales, entre los que podrían elegir tanto los agricultores como los transformadores de productos agrícolas, en el momento de recibir la subvención: (i) un sistema respetuoso con el medio ambiente, estructurado según patrones de cultivo y requisitos agro-ecológicos específicos; (ii) un sistema respetuoso con el empleo, que utilice mano de obra más que maquinaria, al tiempo que se diseñan y promueven nuevos perfiles de empleo, por ejemplo, servicios turísticos, como arqueología industrial y turismo cultural, gastronómico y agro-ecológico.

En este contexto, el reto consiste en combinar la multiplicidad de las producciones y las necesidades del consumo con la promoción de sistemas económicamente viables y auto-sostenibles, asociados con sistemas de producción agro-alimentaria. Hay también un reto tecnológico y de formación, consistente en aumentar el suministro de alimentos de una forma respetuosa con el medio ambiente y con el desarrollo cultural.

Finalmente, hay que subrayar que las persistentes desigualdades entre las regiones más ricas y las más pobres, tanto en la UE como en el espacio euro-mediterráneo, están forzando a los políticos a reexaminar la cuestión del desarrollo, considerándolo en la perspectiva más amplia del desarrollo sostenible y la mejora de la calidad de vida. Este debate incluye, para los futuros escenarios euro-mediterráneos, el nuevo papel que han de jugar los factores tecno-económicos, medioambientales, sociales y culturales, en su dinámica y en sus relaciones, a fin de lograr los objetivos de equidad y justicia social en cada generación y entre las distintas generaciones.

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Palabras clave

área de Libre Comercio Euro-Mediterránea, políticas de la UE, Política Agrícola Común, producción de aceite de oliva, agricultura sostenible, tecnología agrícola

Notas

  1. Mazoyer y Roudart, capítulo X, 1997.

  2. Comisión Europea, Agenda 2000, Agricultura, Texto completo, Política rural, págs. 2-4.

  3. Comisión Europea, Conferencia de Barcelona, Programa de Trabajo, págs. 19-22.

  4. Actualmente, la "industrialización" del sistema de producción de aceite de oliva español está creando ya problemas políticos y económicos importantes para la UE, debido a la sobreproducción. En consecuencia, la UE está tratando de desviar el actual sistema de subvenciones hacia nuevos mecanismos que permitan reducir la capacidad de producción de España, que ha sobrepasado con mucho los niveles esperados. Esto está provocando fuertes reacciones en todo el sector, que se resiste al cambio debido a que ha realizado inversiones relativamente importantes en maquinaria y equipos (especialmente, los agricultores pequeños y medianos se enfrentan a ajustes difíciles).

  5. El Indice de Desarrollo Humano (IDH), elaborado por UNEP presenta una imagen del desarrollo fuertemente dependiente del desarrollo económico. Consecuentemente, los países más pobres se califican como "países en vías de desarrollo".

  6. Indice de Pobreza Humana (IHP) e Indice de Ingresos Mínimos (IMI).

  7. Bonazzi y Gómez y Paloma, 1997.

  8. Gómez y Paloma, capítulos II y III, 1993; Medagri, 1997.

  9. Agenda 2000-Agricultura de la CE, págs. 2-3 y 5, y On an EC Biodiversity Strategy (COM 1998) 42 final, Bruselas, 04.02.1998, págs. 9-12, 19-21.

  10. Sobre una interesante iniciativa basada en promover este tipo de acciones entre los productores de aceitunas de Marruecos, véase Fair Trade, marzo 1998, págs. 3-7.

Referencias

Bonazzi, M. y Gómez y Paloma, S., La UE y la Región Mediterránea, ¿un dilema futuro?, IPTS Report, nº 14, mayo 1997; publicado de nuevo en Medit, septiembre 1997.

Comisión Europea, Agenda 2000, Bruselas, 1995.

Comisión Europea, Conferencia de Barcelona, Bruselas, 1995.

Gómez y Paloma, S., Mediterranean and Baltic. Essays on Contemporary Agricultural Systems, Roskilde,

pág. 312, 1993.

Mazoyer, M. y Roudart, L., Histoire des agricultures du monde, Seuil, París, pág. 534, 1997.

Medagri, Annuaire des statistiques agro-alimentaires, CIHEAM, Montpellier, 1997.

Contactos

Matteo Bonazzi, IPTS

Tel: +34 95 448 83 37, Fax: +34 95 448 83 26, correo electrónico: matteo.bonazzi@jrc.es

Sergio Gómez y Paloma, IPTS

Tel: +34 95 448 83 58, fax: +34 95 448 83 26, correo electrónico: Sergio.Gomez-y-Paloma@jrc.es

Sobre los autores

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Matteo Bonazzi se graduó con mención honorífica en Ciencias Naturales y ganó el Premio Nacional "Mejor del año". Posee un máster europeo en Ingeniería Medioambiental, con especialización en Estrategias Medioambientales. Actualmente prepara su tesis doctoral en Estrategia Medioambiental y tiene experiencia investigadora en Europa, Oriente Medio, América del Norte y del Sur y Africa. Trabaja en el IPTS como investigador sobre desarrollo sostenible en la Región Mediterránea.

Sergio Gómez y Paloma es doctor en Economía y Política Agrarias por la Universidad de Bolonia, máster en Economía del INA (París), máster en Empresas Agrarias (Milán) y titulado en Ciencias Agrícolas (Nápoles). Actualmente es colaborador científico en el IPTS, y anteriormente fue profesor en la Universidad de Roskilde (Dinamarca), donde dirigió el Centro F. Caffè y fue director de estudios del máster europeo sobre Sociedad, Ciencia y Tecnología. Ha enseñado también en las universidades de Bari y de Cosenza. Sus temas de investigación son las ciencias económicas y sociales en un contexto meso-regional.

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