Reforma agraria de Andalucía.-la ley 8/1984, de 3 de julio, del Parlamento Andaluz, que la regula, no esta en desacuerdo con la Constitución.-Sentencia del Pleno del Tribunal Constitucional, número 37/1987, de 26 de marzo (Boletín Oficial del Estado de 14 de abril).
| Autor | Francisco Corral Dueñas |
| Páginas | 113-1150 |
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Hechos.-Por escrito de 27 de septiembre de 1984, cincuenta y cuatro senadores interpusieron recurso de inconstitucionalidad contra determinados artículos de la Ley de Reforma Agraria de Andalucía que después se dirán, y sus alegaciones fueron las siguientes:
a) La Ley impugnada, en cuanto innova el régimen jurídico general en materia de expropiación forzosa, infringe los artículos 149.1.1.ª y 149.1.18.a de la Constitución, ya que la Comunidad Autónoma de Andalucía, al igual que las demás, carece de competencia estatutaria para regular las expropiaciones. En efecto, el citado artículo 149.1.18.ª atribuye al Estado la competencia exclusiva para legislar sobre expropiación forzosa, lo que significa que toda la legislación expropiatoria, cualquiera que sea el rango de las normas en que se contenga, ha de emanar del Estado, pues la finalidad de dicho precepto constitucional es mantener una uniformidad en la ordenación jurídica de la materia, pudiendo corresponder a las Comunidades Autónomas, de acuerdo con sus Estatutos, la mera ejecución de aquella legislación. En este sentido debe interpretarse lo dispuesto en el artículo 15.1.2 del Estatuto de Autonomía de Andalucía (en adelante EAA), que atribuye a la Comunidad Autónoma «en el marco de la regulación general del Estado, el desarrollo legislativo y la ejecución» en materia de expropiación forzosa, pues habría de reputarse contraria al mandato constitucional cualquier interpretación del citado precepto estatutario que implicase el reconocimiento a la Comunidad de potestades normativas de carácter sustantivo en la materia. Sólo al organizar los servicios correspondientes podrá aquélla desarrollar la legislación estatal, lo que tiene apoyo en los artículos 148.1.1.° de la Constitución y 13.1 y 41.4 del EAA. Por eso carece de fundamento la referencia a la legislación básica del Estado sobre expropiación forzosa que se hace en la exposición de motivos de la Ley Page 1116 impugnada, ya no es sólo la tipología básica en materia expropiatoria lo que ha de ser respetado por la Comunidad Autónoma, sino toda la normativa estatal al respecto, sin que la extralimitación competencial en que la Ley impugnada incurre pueda justificarse en las amplias competencias en materia de agricultura, reforma y desarrollo agrario, y mejora y ordenación de las explotaciones agrícolas, que atribuye a la Comunidad Autónoma el artículo 18.1.4 EAA, pues este precepto sólo permite a aquélla hacer uso, en su caso, del instrumento de la expropiación forzosa, pero respelando estrictamente la legislación del Estado, tal y como establece en el Real Decreto 1129/1984, de 4 de abril, sobre traspaso de funciones y servicios a Andalucía en materia de reforma y desarrollo agrario. Esta tesis queda avalada además por lo dispuesto en el artículo 149.1.1." de la Constitución, que reconoce la exclusiva competencia estatal para regular las condiciones básicas del ejercicio de los derechos o posiciones jurídicas fundamentales (Sentencia de este Tribunal núm. 25/1981, de 14 de julio), que se justifica en la necesidad de mantener una cierta homogeneidad social entre la población nacional con independencia de la Comunidad de residencia. Por último, es preciso añadir, con carácter general, que la Comunidad Autónoma tampoco puede transcribir en una norma autonómica lo que al respecto tenga regulado el Estado, porque ello constituye una técnica legislativa incorrecta, según ha señalado la Sentencia núm. 38/ 1982, de 22 de junio, de este Tribunal.
De acuerdo con lo expuesto, nada hay que objetar a una serie de preceptos de la Ley impugnada -arts. 5.2, 15.1 y 3, 42.5, 43.4 y 57, párrafo 3- en los que se opera una remisión en bloque a la legislación del Estado en la materia. Pero otros preceptos -arts. 28, párrafo último, y 52-, en los que se menciona el desarrollo legislativo autonómico en materia de expropiación forzosa, en la medida en que tal mención implique una normativa autonómica no organizativa, serían inconstitucionales, toda vez que el Estado es el único competente para regular la expropiación forzosa, regulación vigente, por lo demás, en los artículos 7 y 9 de la Ley de Fincas Manifiestamente Mcjorables, núm. 34/1979, de 16 de noviembre, y en los títulos V del libro III y I del libro IV de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, cuyo texto refundido fue aprobado por Decreto 118/1973, de 12 de enero.
El artículo 19.1.2, a), en cuanto establece que son objeto de inmediata expropiación del dominio, tras su declaración de fincas manifiestamente mejorables, las que no alcancen el 50 por 100 de los índices medios de la comarca fijados por el Decreto de actuación comarcal de reforma agraria, implica una innovación de la Ley estatal núm. 34/1979 y, consecuentemente, es inconstitucional.
El artículo 20, en relación con el artículo 3, es también inconstitucional, por atribuir a la Administración autonómica el ejercicio de una facultad expropiatoria con arreglo a unas normas no siempre coincidentes con los artículos 4, 6, 7, 8 y 9 de la Ley de Fincas Manifiestamente Mejorables. En particular, el artículo 20.2, al indicar que la sanción de expropiación por incumplimiento de la función social se hará según los criterios objetivos que se fijen por el Consejo de Gobierno de la Junta de Andalucía, está determinando, al igual que el artículo 3, en relación con el 2.1, en qué casos procede la expropiación forzosa, lo que implica una regulación normativa de la materia. Y aunque se demostrara que el precepto en cuestión Page 1117 se limita a transcribir los de la Ley de Fincas Manifiestamente Mejorables o la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, habría de predicarse también su nulidad, de acuerdo con el criterio expuesto y la doctrina del Tribunal Constitucional.
El artículo 28 regula también una materia expropiatoria, sin atenerse a los términos de los artículos 150 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario y 7 y 9 de la Ley 34/1979, y es por ello igualmente inconstitucional. Idéntica consideración cabe hacer respecto del artículo 42.4 de la Ley recurrida.
b) Determinados preceptos de la Ley impugnada infringen el artículo 149.1.13.' de la Constitución. Así sucede con el artículo 4, qve establece una regulación claramente distinta de la contenida en los artículos 5.3 y 6.4 de la Ley de Fincas Manifiestamente Mejorables, y más desfavorable para el propietario no usuario de las tierras, siendo así que tales preceptos de la Ley estatal deben reputarse básicos desde el punto de vista de la actuación económica general del Estado. Además, el citado artículo 4 de la Ley autonómica es también contrario a lo dispuesto en el artículo 149.1.18.ª de la Constitución.
Por idénticas razones es inconstitucional el artículo 56 de la Ley andaluza, que establece una serie de regímenes alternativos de asignación de tierras y derechos de los que sea titular el IARA, en favor de los agricultores, mientras que los artículos 29 y 34 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, que deben considerarse básicos en virtud de lo dispuesto en los artículos 148.1.8.ª y 149.1.13.ª de la Constitución, dan prioridad a la concesión como título de asignación y sólo permiten la adjudicación en propiedad transcurridos ocho años desde la instalación del concesionario en la explotación. A mayor abundamiento, dicho precepto de la Ley autonómica es inconstitucional por su discordancia con los estatales, por infracción de los artículos 139.1 y 149.1.1.ª de la Constitución, y por las mismas razones son también inconstitucionales los artículos 57, párrafo 3°, y 65 de la Ley impugnada, en la medida en que se apartan de lo dispuesto en los artículos 33 y 25.3 de la Ley de Reforma y Desarrollo Agrario, respectivamente.
c) La Ley impugnada, al regular la expropiación de uso de las tierras, infringe los artículos 33 y 53.1 de la Constitución. En efecto, la Ley andaluza, en su artículo 20, considera la expropiación de uso como la modalidad «normal» de actuación cuando los empresarios no cumplan los planes de explotación agraria que les fije la Administración autónoma, mientras que la expropiación del dominio sólo tendrá lugar «si existen graves motivos de orden económico que así lo exijan» (art. 20, c)). El motivo de esta diferencia es puramente económico, debido a las distintas determinaciones del justiprecio establecidas por la Ley de Fincas Manifiestamente Mejorables (arts. 8.1 y 2), a la que se remite la Ley de Reforma Agraria de Andalucía. Pero en realidad, lo que formalmente es una expropiación de las facultades de uso y disfrute inherentes al derecho de propiedad, constituye materialmente un despojo de todo poder o potestad sobre la finca, va que el derecho de propiedad, desprovisto de tales facultades, permanece como un derecho puramente nominal y desprovisto de toda utilidad económica. No hay, pues, una simple expropiación de uso y disfrute, sino, Page 1118 aplicando la teoría «material» de la expropiación deducida por la doctrina y la jurisprudencia alemanas, una expropiación total, pues ni siquiera hay garantías en la Ley impugnada de que pueda volverse a recuperar la facultad de uso y disfrute de la finca así expropiada. En definitiva, la privación de la facultad de uso y disfrute por un período largo y renovable de tiempo, es decir, indefinidamente, equivale en términos jurídicos a la pérdida del núcleo básico del derecho de propiedad y, en términos económicos, debería equivaler a la expropiación del dominio a la hora de fijar el depósito previo a la ocupación y el justiprecio, máxime si se tiene en cuenta el artículo 20.2, c), párrafo 2°, de la Ley recurrida, que permite afectar a la finca expropiada en su uso a una posible expropiación del dominio, lo que priva a la misma de todo valor de cambio en el mercado. El artículo 53.1 de la. Constitución establece que la Ley debe respetar en todo caso el contenido esencial de los derechos reconocidos en el capítulo segundo del título primero de la misma, entre los que se encuentra el derecho de...
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