Agotamiento del marco organizativo

AutorFrancisco Javier Durán García
Páginas50-73

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2.3.1. El inframunicipalismo en la planta territorial: datos, problemas y diagnóstico

2.3.1.1. DATOS SOBRE EL INFRAMUNICIPALISMO

En el análisis histórico que acompañamos al comienzo quedó de manifiesto que la reforma de la planta local en España ha sido una cues-tión recurrente en la evolución del modelo local, pero que nunca ha sido afrontada. Esta situación ha llegado hasta nuestros días de manera agravada tal como evidencian los siguientes datos sobre la realidad municipal que mostramos a continuación.

El Instituto Nacional de Estadística reconoce en 2015 un total de 8.119 Municipios en España101, y los agrupa en tamaño según los siguientes tramos de población:

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Conjugando la cifra de Municipios con la de población, podemos destacar los siguientes datos:

- El 83,98 % del total (6.819) son Municipios con menos de 5.001 habitantes.

- El 11,08% del total (900) con una población entre 5.001 y 20.000 habitantes.

- El resto de Municipios, 400, tienen una población superior a 20.000 habitantes.

- 6 Municipios tienen más de 500.000 habitantes, y de estos 2 tienen más de un millón de habitantes (Madrid y Barcelona).

Es decir, el 83,98 % de los Municipios españoles tiene una población inferior a los 5.001 habitantes y sólo el 16,02 % de los Municipios supera esa cifra. Además, de ese reducido porcentaje de Municipios con más de 5.000 vecinos, sólo el 4,92 % supera los 20.000 habitantes en el padrón. Por lo tanto, España en su gran mayoría está constituida por Municipios pequeños y su planta territorial está excesivamente fragmentada102.

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Al dato anterior, debemos sumar el análisis de la distribución de la población que hemos reflejado en la tercera columna. De los 46.624.382 habitantes empadronados103en España, sólo 5.854.516 personas viven en Municipios de menos de 5.001 habitantes; esto es, el 12,55% de la población. Sin embargo, el 52,33% (24.401.365 habitantes) de la población se concentra en Municipios superiores a los 50.000 empadronados. En definitiva, sólo una décima parte de la población empadronada en España reside en el 83,98 % del total de los Municipios, mientras que casi el 90% de la población se concentra en Municipios de más de 5.000 habitantes; esto es, el 16,02 % de la planta local.

Las cifras anteriores muestran en España una planta municipal muy dispersa con un elevado número de Municipios con un dato bastante reducido de empadronados. Las principales causas de esta situación son la despoblación, el éxodo rural a los núcleos urbanos, el envejecimiento demográfico de las personas que habitan en los pueblos y, en casos extremos, la desaparición de Municipios por quedarse sin habitantes104. Esta realidad fragmentada conformada por Municipios dispares se produce en mayor o menor medida en la mayor parte de las CCAA, pero se concentra en el interior y en las zonas rurales.

Además de la dispersión, la planta local española muestra un claro desequilibrio en su estructura poblacional ya que, por un lado, la mayor parte de los empadronados se concentran en un reducido número de Municipios y, por otro, la mayoría de los Municipios sólo concentra a un pequeño porcentaje del total de la población española. Cuantitativamente se vienen produciendo dos fenómenos contrapuestos y complejos: la generalización del inframunicipalismo, sobre el que nos centraremos posteriormente, y la superpoblación concentrada en unos pocos Municipios. Ambos fenómenos sociopolíticos dificultan dar respuesta de modo eficaz a las demandas de los vecinos105.

Los datos expuestos sobre la cuestión demográfica inciden sobre la realidad municipal y guardan una relación directa con la capacidad de

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gestión de sus gobernantes. A pesar de los esfuerzos y la buena voluntad de muchos alcaldes, los pequeños Municipios, en su gran mayoría de carácter rural, carecen de recursos económicos y humanos suficientes, y tienen un margen reducido para lograr el efectivo ejercicio de sus competencias y para poder alcanzar el nivel de servicios demandado por los vecinos106. En definitiva, en España la mayoría de los Municipios son entidades con escasa capacidad de gestión107.

La ausencia de margen en la gestión repercute a su vez en la capacidad financiera de los pequeños Municipios cuya estructura de ingresos ordinarios difícilmente soporta el nivel de gastos corrientes que requiere la ciudadanía. Esta situación desemboca la mayoría de las veces en déficit crónico y ahorro negativo prolongado en el tiempo de manera estructural, situación que se agrava cuando se intenta prestar servicios más allá de los reconocidos como básicos y que, sin embargo, también demandan los vecinos108. Más concretamente, según VILALTA FERRER109, el análisis del gasto muestra que son los Municipios más pequeños los que realizan una media de gasto por habitante más elevado.

Llegados a este punto, podemos afirmar que los datos aportados muestran una situación de inframunicipalismo en la planta municipal que, según definición de RODRÍGUEZ GONZÁLEZ, es la «proliferación de pequeños Municipios, con una marcada insuficiencia económica, técnica y funcional, con grandes dificultades para ejercer las competencias que le son propias, y sometidos a una marcada dependencia respecto a niveles de gobierno superiores.»110 Es, a nuestro juicio, el fenómeno más preocupante y más necesario abordar a corto-medio plazo mediante la reestructuración de la planta local.

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2.3.1.2. PROBLEMA Y SUBPROBLEMAS

Habiendo verificado la autenticidad y la actualidad del problema, debemos confrontar los subproblemas que genera el inframunicipalismo en el vigente modelo local, a fin de determinar las causas que aconsejan iniciar un proceso de reestructuración territorial. De la abundante literatura escrita al respecto111podemos concretar los siguientes síntomas del agotamiento de la actual estructura territorial y política municipal:

a) Los Municipios pequeños, en su mayoría con insuficiencias organizativas y financieras, tienen unas deficiencias estructurales que reducen la capacidad económica y la capacidad de gestión de estos para el desempeño de los servicios mínimos obligatorios que son de su competencia. Difícilmente un Municipio de menos de 101 habitantes (de los que hay 1.238 en España) puede financiar y gestionar con operatividad un servicio con los actuales recursos públicos y mecanismo de los que dispone.

b) En el caso de que se consiga prestar los servicios, éstos presentan carencias en materia de eficiencia y en cuestión de calidad. Al respecto entendemos que el hecho de alcanzar un umbral óptimo de población no es sólo una condición para una prestación eficiente de los servicios, sino que también es una base necesaria para alcanzar la calidad. Así, cuando los Municipios no disponen de vecinos suficientes se ofrecen servicios que bien son de poca calidad o bien sufren un deterioro constante de dicha calidad porque su prestación requiere, en la gran mayoría de los casos, una actualización y adaptación de recursos técnicos, humanos y económicos de los que carecen112.

c) En materia de prestación de servicios la situación no sólo arrastra una disfuncionalidad estructural sino que la misma se agrava progresivamente debido a que los ciudadanos reclaman servicios en mayor número y de prestación más compleja. Esta situación queda reflejada en el aumento progresivo del gasto impropio que se des-tina a la prestación de actividades complementarias o impropias,

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y que en los pequeños Municipios ha llegado a quintuplicar las cifras registradas por el déficit113.

d) En la misma dinámica, los pequeños Municipios muestran dificultad para asumir nuevas competencias delegadas de otros niveles de gobierno, pues aún disponiendo de garantía de financiación se carece de la infraestructura material y humana requerida. Por lo tanto, la fragmentación municipal a tan alta escala supone un escollo para una adecuada descentralización administrativa, debido a los desajustes que se provocan entre Municipios durante la prestación de un mismo servicio público. Así, sólo los Municipios con cierto tamaño pueden tomar competencias con cierta garantía de que sus ciudadanos obtendrán una prestación eficaz del servicio114.

e) Los problemas en cuestión de eficiencia también se dan en el resultado de las inversiones públicas -estatales, autonómicas o euro-peas- que se efectúan sobre la planta local pues, a pesar de los esfuerzos, son transformaciones dispersas y con reducida eficiencia debido a la continua dependencia de recursos para el mantenimiento de las infraestructuras y la sostenibilidad de los servicios.

f) Los Municipios de menor tamaño poblacional presentan un gasto por habitante más elevado para hacer frente a los costes fijos de administración y del propio mantenimiento del Ayuntamiento. Aun existiendo la posibilidad de la agrupación para sostener los sueldos de Secretario-Interventores y otros funcionarios cualificados, estos gastos constituyen un coste fijo que genera agravios muy acusadas en términos per cápita115. Por este motivo, muchos Municipios manifiestan una carencia elevada de recursos humanos y técnicos.

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g) Las deficiencias y desajustes entre el mundo rural y el mundo urbano se agravan con el inframunicipalismo. Los Municipios pequeños, a pesar de los esfuerzos de la Unión Europea, no disponen de capacidad ni de herramientas eficaces para frenar la despoblación y para incentivar el desarrollo rural. La localización de la dispersión administrativa no coincide con la de la dispersión de núcleos habitados.

h) Existe un desajuste entre las responsabilidades que afronta el pequeño Municipio y las capacidades de las que carece116. Esta incapacidad para atender las necesidades vecinales, ya mínimas ya complementarias, hace que el Municipio pierda la capacidad de liderazgo...

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