El agente urbanizador y la legislación de contratos de las administraciones públicas
| Autor | Alejandro Javier Criado Sánchez |
| Cargo | Profesor de Derecho Administrativo de la Universidad de Málaga |
El origen de la figura del agente urbanizador se encuentra en la Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística de la Comunidad Valenciana que pretendió, sobre la base de los Programas de Actuación Urbanística del TRLS 1976, crear un modelo de gestión urbanística alternativo al tradicional nacido con la LS 56. Este modelo se basa en la figura del programa de actuación urbanística que creo el TRLS 1976 para el suelo urbanizable no programado, aunque tienen como precedente el concesionario de la legislación de ensanche del siglo XIX, cuando el urbanismo español era un urbanismo basado fundamentalmente en la obra pública.
El agente urbanizador además tiene como génesis una situación de insatisfacción, especialmente en la Comunidad Valenciana, con el papel preeminente y fundamental del propietario en la función pública urbanizadora, puesto que desde la Ley de suelo de 1956, es el sistema de compensación el preferente sobre los sistemas públicos de ejecución, situación que continua, en realidad y por regla general, en la legislación urbanística de las Comunidades Autónomas.
De un análisis de la práctica de este sistema de ejecución, encontramos un primer problema, y es que la ejecución de planeamiento, es un proceso muy complejo y costoso, al que normalmente viene únicamente preparado el promotor o empresario, que cuenta con los medios profesionales y económicos necesarios.
Ello origina la primera causa de abstencionismo urbanizador del propietario, dado que no tiene porque tener ni los medios a su alcance ni tampoco el deseo de desarrollar el suelo, al no tener porque ser su actividad la promoción inmobiliaria. Por el contrario, el promotor, que si que necesita el suelo para ejercer su actividad, deberá convertirse en propietario para adquirir su fundamental factor de producción que es el suelo, pero tendrá que soportar el incremento de precio que el mercado o la necesidad le imponga por la expectativa urbanística generada con el planeamiento.
La solución que suele dar normalmente la legislación urbanística o la supletoria estatal contra este primer abstencionismo urbanizador de iniciar el sistema es la previsión legal de la modificación del Sistema de Compensación por el de cooperación o el de expropiación.
El segundo problema que se plantea, es una vez iniciado el sistema por el propietario o propietarios mayoritarios del ámbito de desarrollo, es el abstencionismo del resto de propietarios que no quieren adherirse al sistema. Así, aquellos propietarios que se encuentran ante esta circunstancia, por las razones anteriormente expuestas de falta de medios profesionales y fundamentalmente por razones económicas (al carecer de medios para afrontar la actuación urbanizadora), pueden ser expropiados por la Junta de Compensación. Sin perjuicio de la novedad de la reparcelación forzosa que han introducido varias Comunidades Autónomas1, esa expropiación se suele convertir más bien en una gratificación a la vez que en una dura carga para los propietarios que se adhieren al sistema, dado que al haber una ordenación pormenorizada, la valoración será conforme al artículo 27.1 de la LS 98, es decir, una valoración con unas importantísimas repercusiones urbanísticas.
Es decir, uno de los grandes problemas de este modelo de gestión, es que el instrumento de cierre del sistema, la amenaza expropiatoria, se convierte en un «arma de doble filo» en cuanto la misma supone, nada menos, que abonar al propietario el valor urbanístico del terreno, lo que conlleva, por un lado, la no incorporación de muchos propietarios y enorme ralentización del sistema al no ser ninguna amenaza dicha expropiación. Por otro lado, está el problema del gran coste de tiempo y dinero de enfrentarse a un procedimiento expropiatorio que, sin duda, intentará evitar la Junta de Compensación.
Por lo expuesto, en la práctica no es excesivamente infrecuenta, que ámbitos de desarrollo que tardan muchísimos años en culminar la labor urbanizadora (hasta 20 años a veces).
A lo anterior podemos añadir que una de las carencias de la ejecución de planeamiento es, precisamente, el estar basada en la actuación fundamentalmente privada, en la que el control público es mínimo, cuando debería ser una actuación pública concertada, habida cuenta de la falta de medios de la administración para llevar a cabo la urbanización.
El modelo de gestión que configura la LRAU supone que la urbanización debe depender de la voluntad de la administración y de los intereses generales, mediante el agente urbanizador, es decir, que el que crea la verdadera oferta de suelo debe ser la administración, mediante gestión directa o indirecta.
Para ello, a través del denominado programa de actuación integrada, que se adjudica por concurso público, en un solo documento se establece no sólo el planeamiento de desarrollo necesario para la ejecución de la actuación urbanizadora, sino además su ejecución, mediante los documentos necesarios para la misma, entre ellos proyecto de urbanización e incluso, en algunos casos, también el proyecto de reparcelación. El urbanizador elegido por concurso público, que no tiene porqué ser propietario de los terrenos afectos a la actuación, será el responsable de la ejecución del planeamiento, es decir, de la redistribución de beneficios y cargas a través de la elaboración y aprobación del proyecto de reparcelación así como el responsable de la ejecución de las obras de urbanización. En definitiva, en una sola información pública y con un único sistema de ejecución de carácter público y similar al sistema tradicional de cooperación, se aprueba toda la documentación necesaria, tanto de planeamiento como de desarrollo, para la gestión de un suelo y su conversión en solar.
Este modelo ha tenido un enorme éxito, como se acredita, por un lado, en las publicaciones de los resultados de la aplicación de la LRAU por la Dirección Territorial de Urbanismo y Territorio de la Generalidad Valenciana2. Pero por otro lado, porque la LS 98, en su artículo 4.3 establece la necesidad de que las Comunidades Autónomas regulen esta figura, ya que establece que «En los supuestos de actuación pública, la administración actuante promoverá, en el marco de la legislación urbanística, la participación de la iniciativa privada aunque ésta no ostente la propiedad del suelo». De hecho, en la actualidad, la mayoría de las Comunidades cuentan con una figura similar al agente urbanizador, como veremos a continuación.
El artículo 4.3 de la LRSV establece lo siguiente: «En los supuestos de actuación pública, la Administración actuante promoverá, en el marco de la legislación urbanística, la participación de la iniciativa privada aunque ésta no ostente la propiedad del suelo».
Aunque la apuesta del artículo 4.3 LRSV es una apuesta muy tímida hacia el agente urbanizador por parte del legislador estatal, la consecuencia es que cuando se trate de «actuación pública», lo que hemos de entender como sistema de ejecución por cooperación o expropiación, las Comunidades Autónomas deberán prever la posible participación de la iniciativa privada sin que ostente la propiedad de suelo, lo que es perfectamente posible en la adjudicación de las obras de urbanización en el sistema de cooperación y expropiación, algo para lo que no hacía falta dicho artículo, pues basta acudir a la legislación de contratos.
En cualquier caso, el valor es más simbólico que real, puesto que recomienda a las Comunidades Autónomas regular la figura del agente urbanizador, aunque dada generalidad de dicho artículo, el resultado ha sido unas regulaciones absolutamente dispares unas de otras como veremos.
Dicha timidez nada tiene que ver, sin embargo, con el actual proyecto de ley, concretamente con su artículo 63, en el que de una forma clara establece algo de tanta trascendencia como que el propietario del suelo no tiene un derecho a urbanizar, sino a edificar, sin perjuicio de la posibilidad de que se le pueda atribuir algún tipo de excepción respecto a su iniciativa a urbanizar, pero siempre será una peculiaridad o excepción. Dicho precepto, sin duda, va a chocar de frente con la inmensa mayoría de las legislaciones de las comunidades autónomas en las que al propietario se le sigue reconociendo un derecho preferente a urbanizar.
En cualquier caso, la situación actual es que aunque cada comunidad, en ejercicio de sus competencias exclusivas en materia de urbanismo, ha regulado la figura del agente urbanizador de muy distintas formas, la hemos clasificado en dos:
En estas comunidades, la gestión urbanística va unida a la elaboración planeamiento a la ejecución del mismo y se ha dado en las...
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