Competencia en materia de aeropuertos, aeródromos y helipuertos

AutorAbogacía General del Estado
Páginas550-568

    Dictamen de la Abogacía General del Estado de 25 de abril de 2006 (ref.: A. G. Fomento 3/06). Ponente: Francisco Sanz Gandasegui.

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Antecedentes

La consulta, que tiene su origen en una petición de informe estructurado en torno a tres preguntas procedente de la Dirección General de Aviación Civil, se formula al amparo del artículo 27 del Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, acompañándose del preceptivo proyecto de informe en el que se da respuesta detallada y razonada a cada una de las cuestiones formuladas por dicho Centro Directivo, llegándose a las siguientes conclusiones para cada una de ellas:

a) Primera pregunta de la Dirección General de Aviación Civil:

¿Qué aeropuertos y aeródromos se consideran de competencia estatal? ¿Hasta dónde alcanzan las competencias estatales en relación con los aeródromos y aeropuertos autonómicos, especialmente en el campo de inspección y sancionador?

Conclusión del proyecto de informe de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Fomento:

A juicio de esta Abogacía del Estado, el Estado ostenta competencia sobre los aeropuertos, aeródromos, helipuertos, centros de vuelo y demás instalaciones aptas para el despegue y aterrizaje de aeronaves que hayan sido calificados de interés general, sean o no comerciales.

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En las Comunidades de Aragón, Madrid, Castilla-La Mancha y Castilla León (que asumieron las competencias sobre la base del título competencial recogido en el art. 148.1.6 de la Constitución) son de competencia estatal además todos los aeródromos y aeropuertos comerciales, sean o no de interés general, ex artículo 149.3 de la Constitución.

En la Comunidad Valenciana tan sólo deben considerarse aeródromos autonómicos los helipuertos, ya sean comerciales o no, siempre que no hayan sido calificados de interés general. El resto de aeropuertos y aeródromos (sean o no comerciales y hayan sido calificados de interés general o no) son de competencia estatal, en virtud de la cláusula residual del artículo 149.3 de la Constitución.

Por lo que se refiere concretamente a las funciones inspectoras y sancionadoras, el Estado ostenta de manera plena tales funciones en todo lo referente a los "aeropuertos de interés general".

No obstante, las facultades de inspección que el artículo 22.d) Ley 21/2003, de 7 de julio, de Seguridad Aérea otorga al Estado sobre los aeropuertos que no sean de interés general deben entenderse limitadas a aquellos aspectos que afecten o puedan afectar al "control del espacio aéreo" y al "tránsito y tráfico aéreo", al ser éstos ámbitos sobre los que el Estado ostenta competencia exclusiva

.

b) Segunda pregunta:

¿Tras la promulgación de la Ley de Seguridad Aérea 21/2003, de 7 de julio, es competente el Estado para otorgar autorizaciones de establecimiento, modificación estructural o funcional y/o de apertura en relación a los aeródromos, helipuertos y aeropuertos de competencia autonómica? En caso de considerarse que no es competente para autorizar estos aeropuertos o aeródromos, ¿Debe declararse incompetente la Dirección General de Aviación Civil ante solicitudes de autorización de establecimiento o modificación de aeropuertos/aeródromos de competencia autonómica?

Conclusión a la segunda pregunta:

Tras la promulgación de la LSA 21/2003, el Estado carece de competencia para autorizar aeródromos o aeropuertos de competencia autonómica, ya que la propia normativa estatal reguladora de sus competencias sobre el control del espacio aéreo, ha establecido que tan sólo se emitirá un informe vinculante -art. 9 LSA- y ha derogado tácitamente las normas infralegales en que podía sustentarse la continuidad por parte del Estado en el otorgamiento de tales autorizaciones.

En consecuencia, ante las solicitudes de autorización para el establecimiento o modificación estructural o funcional de aeropuertos o aeródromos de competencia autonómica, el Estado debe declararse incompetente, limitándose a emitir el informe vinculante al que se refiere el artículo 9.2 de la LSA.

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c) Tercera pregunta

En los supuestos en que se considere competente el Estado para autorizar el establecimiento, modificación y apertura de aeropuertos o aeródromos, desde el punto de vista medioambiental, cuál es el «órgano sustantivo» y cuál el «órgano medioambiental»? ¿Cuándo y con qué procedimiento deben tramitarse las declaraciones de impacto ambiental?»

Contestación a la tercera pregunta:

Delimitados en la primera pregunta los casos en los que el Estado tiene competencia para otorgar autorizaciones, entendemos que, por aplicación de lo señalado en el artículo 7 del TR de la Ley de Evaluación Ambiental, aprobada mediante Real Decreto Legislativo 1302/1986, de 28 de junio, también será en tales supuestos cuando el Ministerio de Fomento tiene la condición de "órgano sustantivo", correspondiéndole en consecuencia "el seguimiento y vigilancia de la declaración de impacto ambiental".

Del mismo modo, dado que el artículo 5 del Real Decreto Legislativo 1302/1986 precisa que "el Ministerio de Medio Ambiente será el órgano ambiental en relación con los proyectos que deban ser autorizados o aprobados por la Administración General del Estado", en los supuestos arriba enumerados el "órgano ambiental" será el Ministerio de Medio ambiente.

Por lo demás, conforme al artículo 1 del TRLEA en relación con lo señalado en sus Anexos, será necesaria declaración de impacto ambiental en los siguientes supuestos:

1. Los aeródromos y aeropuertos con pistas de despegue y aterrizaje de una longitud de, al menos, 2.100 metros, en todo caso.

2. En el resto de aeródromos y aeropuertos, sólo en los supuestos que:

a) Así lo exija la legislación autonómica aplicable.

b) En defecto de legislación autonómica o cuando ésta no la exija, cuando así lo decida de manera motivada el Ministerio de Medio Ambiente conforme a los criterios del Anexo III Real Decreto Legislativo 1302/1986.

Finalmente, debe recordarse que, en aquellos supuestos en que la autorización del aeródromo o aeropuerto corresponde al Estado y resulta necesaria Declaración de Impacto Ambiental, ésta deberá ser emitida por el Ministerio de Medio Ambiente, como órgano ambiental competente, y deberá ajustarse a las formalidades recogidas en el Real Decreto Legislativo 1302/1986 (el art. 1.2 señala "deberán someterse a una evaluación ambiental en la forma prevista en esta disposición"), si bien podrá aplicarse el procedimiento abreviado si la DIA resulta necesaria por aplicación de la legislación autonómica (DA 3.ª Real Decreto Legislativo 1302/86).

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Fundamentos jurídicos

I. Dada la estructura, tanto de la consulta planteada por la Dirección General de Aviación Civil del Ministerio de Fomento (en adelante DGAC), como del proyecto de informe de la Abogacía del Estado en dicho Departamento, articulados en torno a tres cuestiones sobre las que se solicita informe en Derecho, el dictamen de este Centro Directivo seguirá la misma sistemática con el objeto de conseguir la mayor concreción en la respuesta.

La primera pregunta plantea, a su vez, dos cuestiones diferentes: por un lado, la determinación de qué aeropuertos y aeródromos se consideran de competencia estatal; por otro, y en relación con los aeródromos y aeropuertos autonómicos, cuáles son las competencias estatales, especialmente en el ámbito de la inspección y en el sancionador.

Respecto a la primera cuestión, este Centro Directivo coincide plenamente con el criterio del proyecto de informe de la Abogacía del Estado consultante. Al amparo de las normas y jurisprudencia del Tribunal Constitucional que en dicho informe se citan, el Estado ostenta competencia sobre los aeropuertos, aeródromos, helipuertos, centros de vuelo y demás instalaciones aptas para el despegue y aterrizaje de aeronaves que hayan sido calificados de interés general, sean o no comerciales.

En efecto, el criterio del interés general es el utilizado en el artículo 149.1.20.ª de la Constitución para atribuir al Estado la competencia exclusiva en la materia, entre otras que se tratarán más adelante, de «aeropuertos de interés general», concepto definido por Real Decreto 2858/1981, de 27 de noviembre, de calificación y gestión de aeropuertos civiles, que fue interpretado por la Sentencia del Tribunal Constitucional 68/1984, de 11 de junio, especialmente, en su fundamento jurídico 4.

Por su parte, las Comunidades Autónomas, teniendo en cuenta ese límite competencial, han asumido en sus Estatutos, con un elevado grado de heterogeneidad, competencias en materia de aeropuertos y helipuertos que no son de interés general.

En el proyecto de informe se realiza un análisis sistemático del diferente grado de asunción estatutaria de competencias en esta materia distinguiendo los siguientes grupos:

«a) La mayor parte de las Comunidades han basado sus Estatutos en el artículo 149.1 de la Constitución, asumiendo competencias sobre "Aeropuertos y helipuertos que no sean de interés general del Estado", así como sobre "Aeropuertos de interés general cuando el Estado no se reserve su gestión directa".

b) Las Comunidades Autónomas de Aragón, Madrid, Castilla-La Mancha y Castilla León han asumido competencias sobre la base del artículo 148.1 de la Constitución, al hacer referencia en sus Estatutos de Autonomía a los "aeropuertos y helipuertos deportivos o que no desarrollen actividades comerciales".

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c) La Comunidad Autónoma Valenciana, en su Estatuto aprobado por Ley Orgánica 5/1982, de 1 de julio, asume competencias exclusivamente en materia de "helipuertos" (art. 31.15) y competencias de ejecución de la legislación estatal en relación a los aeropuertos de interés general cuando el Estado no se reserve su gestión directa (art. 33.7).»

La heterogeneidad con la que los Estatutos de Autonomía asumen la competencia en materia de infraestructuras...

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