Contratos administrativos especiales. Consorcios de Zonas Francas
| Autor | Sanz Gandasegui, Francisco |
| Páginas | 172-190 |
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Dictamen de la Abogacía General del Estado de 6 de mayo de 2005 (ref.: A. G. Servicios Jurídicos Periféricos 4/05). Ponente: Raquel Ramos Vallés.
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1. En el escrito de consulta se hace constar lo siguiente:
A finales del pasado año la Abogacía del Estado en Pontevedra remitió al Consorcio de la Zona Franca de Vigo, a petición de éste, informe en el que examinaba la naturaleza de determinados contratos concertados por aquel organismo para la adquisición de bienes inmuebles con destino a la construcción de un polígono industrial en la localidad de Salceda de Caselas (Pontevedra).
Dicho informe sostuvo que la naturaleza jurídica que legalmente correspondía a tales contratos era la de contratos administrativos especiales, en el sentido definido por el artículo 5.2.b) del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas, lo que comportaba la posibilidad de acordar su resolución por desistimiento unilateral de la administración contratante, al amparo del artículo 8.3.b) de la misma disposición.
Incoado el correspondiente expediente de resolución, y acordada como medida cautelar la suspensión temporal de la vigencia de tales contratos, los contratistas formularon oposición a la resolución pretendida, invocando en sus respectivos escritos de alegaciones que la naturaleza de los contratos descritos era la de contratos privados de la Administración, lo que impediría la resolución del vínculo por decisión unilateral de aquélla.
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Solicitado nuevo informe de la Abogacía del Estado, que no halló fundadas en Derecho las alegaciones de los interesados, el Consorcio vigués se dispone a acordar la resolución de los contratos y elevar el asunto al Consejo de Estado, para que éste emita su preceptivo dictamen.
A fecha de hoy, no obstante, ha tenido entrada en la Abogacía del Estado una nueva solicitud de informe en relación con una reclamación administrativa previa a la vía judicial civil presentada por los contratistas solicitando del organismo vigués la declaración de la naturaleza privada de los contratos suscritos, así como su validez y eficacia.
2. El escrito de consulta concluye solicitando la emisión de informe en los siguientes términos:
Ante la complejidad de la cuestión suscitada, la cuantía de los intereses económicos en presencia y el que se reputa interés general ínsito en su esclarecimiento, este Servicio Jurídico entiende necesaria la elevación de consulta a la Abogacía General del Estado, al amparo del artículo 27 del Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, en torno a la cuestión de la naturaleza jurídica de tales contratos y, en particular, a su calificación como contratos administrativos especiales.
[...]
I. Se solicita informe, al amparo de lo dispuesto en el artículo 27 del Real Decreto 997/2003, de 25 de julio, por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del Estado, acerca de la naturaleza jurídica de los dos contratos celebrados con fecha de 21 de noviembre de 2003 entre el Consorcio de la Zona Franca de Vigo y las entidades «X» e «Y», en virtud de los cuales las referidas sociedades transmitieron al Consorcio de la Zona Franca de Vigo los derechos de sendas concesiones mineras situadas en el término municipal de Salceda de Caselas (Pontevedra), para la construcción de un polígono industrial en dicho término municipal.
La determinación de la naturaleza jurídica correspondiente a dichos contratos exige una previa delimitación de su contenido obligacional.
A tal respecto cabe señalar que, de la documentación que se acompaña al escrito de consulta (informe de la Abogacía del Estado en Pontevedra, y escritos de alegaciones y de reclamación previa a la vía judicial civil formulados por las entidades transmitentes), se desprende que, mediante los contratos en cuestión, «X» e «Y» transmitieron los derechos de dos concesiones mineras de su titularidad al Consorcio de la Zona Franca de Vigo a cambio de un precio pactado parte en dinero (del que, a su vez, una parte se entregó al tiempo del otorgamiento de la escritura pública y elPage 174 resto se acordó pagar de forma aplazada, concretamente el día 10 de enero de 2004), y parte en especie, al obligarse el Consorcio a entregar a las entidades transmitentes una determinada superficie de terrenos urbanizados en el polígono industrial proyectado, en el plazo máximo de tres años desde la fecha del otorgamiento de la escritura pública.
Delimitado en los términos anteriores el contenido obligacional de los contratos objeto de consulta, este Centro Directivo comparte la calificación jurídica que la Abogacía del Estado en Pontevedra atribuyó a los mismos en el informe en su día evacuado. Efectivamente, se trata de contratos mixtos o complejos, pues a la transmisión de bienes inmuebles (las concesiones mineras que, conforme al art. 334.10 del Código Civil, tienen la consideración de bienes inmuebles por analogía) a cambio de un precio, parte al contado, parte aplazado, que constituye una compraventa inmobiliaria ordinaria, se yuxtapone una permuta de un bien presente (los derechos de concesiones mineras) por una cosa futura (los terrenos urbanizados en el polígono industrial de futura construcción).
II. Sentada la anterior conclusión, con arreglo a la cual los contratos que se examinan serían, por razón de su contenido obligacional, contratos mixtos o complejos, procede examinar su naturaleza jurídica pública o privada, de la que depende el régimen jurídico que les sea aplicable.
Es en este punto en el que se suscita discrepancia entre las entidades transmitentes y el Consorcio de la Zona Franca de Vigo, quien se adhiere a la posición manifestada a este respecto por la Abogacía del Estado en Pontevedra. Así, las sociedades transmitentes consideran que los contratos en su día suscritos son contratos privados, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 5.3 del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas (TRLCAP), lo que excluye la posibilidad de aplicar las prerrogativas exorbitantes que asisten a las Administraciones Públicas en el ámbito de la contratación administrativa. Por el contrario, el Consorcio de la Zona Franca de Vigo, de acuerdo con el criterio manifestado por la Abogacía del Estado en Pontevedra, entiende que los contratos en cuestión son contratos administrativos especiales [art. 5.2.b) del TRLCAP], pues con ellos se pretende satisfacer una finalidad pública vinculada a las específicas competencias que la normativa aplicable atribuye al Consorcio, circunstancia esta (carácter administrativo especial de los contratos) que permitiría al Consorcio hacer uso de las prerrogativas exorbitantes establecidas en la legislación de contratos de las Administraciones Públicas, y concretamente, de la facultad de desistimiento unilateral de los contratos.
Pues bien, examinada la documentación que se acompaña, este Centro Directivo considera que los contratos de continua referencia tienen carácter jurídico-público, es decir, que se trata de contratos administrativos y no de contratos privados, y ello con base en las consideraciones que seguidamente se exponen.
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Inclusión del Consorcio de la Zona Franca de Vigo en el ámbito de aplicación subjetiva del TRLCAP
Como cuestión previa al examen del carácter administrativo o privado de los contratos suscritos entre el Consorcio de la Zona Franca de Vigo y las entidades «X» e «Y» resulta preciso abordar la naturaleza jurídica del referido Consorcio, pues de la misma depende su sujeción o no, en materia de contratación, a los preceptos del TRLCAP.
El artículo 1 del TRLCAP, que delimita el ámbito de aplicación subjetiva de la Ley, dispone en su apartado 3 lo siguiente:
Deberán asimismo ajustar su actividad contractual a la presente Ley [...] las restantes entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas, siempre que en aquéllas se den los siguientes requisitos:
a) Que hayan sido creadas para satisfacer específicamente necesidades de interés general que no tengan carácter industrial o mercantil.
b) Que se trate de entidades cuya actividad esté mayoritariamente financiada por las Administraciones Públicas u otras entidades de derecho público, o bien, cuya gestión se halle sometida a un control por parte de estas últimas, o cuyos órganos de administración dirección o de vigilancia estén compuestos por miembros más de la mitad de los cuales sean nombrados por las Administraciones Públicas y otras entidades de derecho público.
El Consorcio de Zona Franca de Vigo es una entidad jurídico-pública integrada mayoritariamente por representantes de la Administración General del Estado y de la Administración Local, con personalidad jurídica propia e independiente de aquéllas, y a la que se encomienda la gestión de la Zona Franca y, como posteriormente se indicará, el ejercicio de actuaciones de fomento propias de las Administraciones Públicas que lo integran. En consecuencia, dicho Consorcio se encuentra comprendido en el ámbito de aplicación subjetiva del TRLCAP, al reunir los requisitos previstos en el artículo 1.3 de dicho texto legal; efectivamente:
- Es una entidad de Derecho público, en cuanto personificación jurídico-pública creada por norma jurídica de la Administración del Estado (Decreto de 20 de junio de 1946).
En este sentido, y con cita de los anteriores informes de 25 de septiembre de 1985 (ref.: A. H. Secretaría General Técnica 47/85), 1 de marzo de 1996 (ref.: A. E. H. Secretaría de Estado de Hacienda 1/96), y 31 de julio de 1998 (ref.: AEH-AEAT 3/98), el informe de este Centro Directivo de 21 de mayo de 2004 (ref.: A. G. Servicios Periféricos 2/04), consideraba que los...
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