El Tribunal Administrativo Central de Recursos contractuales
| Autor | J.J. Pardo García-Valdecasas |
| Cargo | Presidente Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales |
| Páginas | 19-41 |
Page 20
El objetivo que pretende este artículo, no es otro que presentar una visión panorámica acerca de la estructura y funciones del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, enfocada principalmente a exponer cuáles son sus características y en qué medida éstas justifican la creación de un nuevo órgano con funciones, que bien podrían englobarse en el conjunto de las que ya tienen atribuidas otros órganos de la Administración, por no mencionar a la Jurisdicción contencioso administrativa.
Puede considerarse contradictorio que, cuando todas las voces en el ámbito de las administraciones públicas, claman por la simplificación y la supresión de aquellos organismos que resultan redundantes, atendido el ámbito de competencia que tienen o pueden tener atribuida, el legislador decidiera con la aprobación de la Ley 34/2010, de 5 de agosto introducir un nuevo recurso con aplicación estrictamente a la materia contractual y un nuevo órgano destinado exclusivamente a resolverlo. Desde cualquier punto de vista, es claro que ninguna de las dos decisiones coopera a la difícil política de simplificación, que tanto en el ámbito de la organización administrativa como en el aún más proceloso de sus trámites se pretende alcanzar, con escaso éxito, desde hace ya un buen número de años.
Sin embargo, las circunstancias mandan y, aunque el legislador se lo proponga y trate de ser coherente con los planteamientos simplificadores aludidos, no siempre es posible conseguirlo.
Este es, según veremos, el caso del Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales, y de la secuela de tribunales análogos que van surgiendo en las Comunidades Autónomas. Han venido a constituir una clara contradicción con las pretensiones simplificadoras que imperan en la doctrina y en la práctica.
Dejamos para más adelante el hacer un examen algo más extenso de esta cues-tión para, en este primer momento, tratar de aportar una definición del mismo que desde el punto de vista doctrinal permita en la medida de lo posible, tener una idea clara acerca de qué es este Tribunal.
"Como decimos, el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales ha sido creado por la Ley 34/2010, de 5 de agosto por la que se reforman las leyes 30 y 31 de 2007, reguladoras de la contratación pública en sentido amplio así como la Ley reguladora de la Jurisdicción contencioso administrativa, en lo referente a la impugnación de las resoluciones dictadas en los recursos de que conozca. Por ello, se incorporan a la Ley 30/2007, de 30 de abril, de contratos del sector público, los artículos 310 a 320, ambos inclusive, que pasaron a constituir un nuevo Libro, el sexto de la misma, y tienen como objeto regular el recurso especial en materia de contratación y
Page 21
los órganos encargados de resolverlo en el ámbito de las diferentes administraciones territoriales. Una vez aprobado el Texto Refundido de la Ley de Contratos del Sector Público, mediante Real Decreto Legislativo 3/2011, de 14 de noviembre, la regulación se ha ubicado dentro del Libro I de la Ley, ocupando los artículos 40 a 50 de la misma.
Idéntica labor realizan los nuevos artículos 101 a 108 de la Ley 31/2007, de 30 de octubre, sobre procedimientos de adjudicación en los sectores denominados especiales".
En base a los citados preceptos, el Tribunal Administrativo Central de recursos contractuales puede considerarse como el órgano administrativo que tiene encomendada la competencia para resolver los recursos especiales en materia de contratación.
Son, pues, diversas las características que definen este Tribunal.
En primer lugar es un órgano, no un organismo, lo que pone de manifiesto ya desde el principio, una idea importante a la hora de caracterizarlo: carece de personalidad jurídica propia integrándose en la estructura de la Administración del Estado como un órgano más. La Ley no menciona de modo expreso esta característica, pero de modo indirecto se refiere a ella cuando dice en su artículo 41.1 que "en el ámbito de la Administración General del Estado, el conocimiento y resolución de los recursos a que se refiere el artículo anterior estará encomendado a un órgano especializado". La Ley, pues, emplea para caracterizarlo también el término "órgano", que en la terminología del legislador no puede ser interpretado más que en el sentido de que carece de personalidad jurídica propia.
Por otra parte, para poder interpretar en sentido contrario la redacción de la Ley, habría sido necesario que ésta dejara claro, directa o indirectamente, que el Tribunal está dotado de personalidad jurídica independiente de la de la Administración a que se adscribe. En este ámbito, debe considerarse norma general que la personalidad jurídica no se presume. Ello quiere decir que si la norma de que se trate no deja clara la voluntad del legislador de crear un organismo, es decir de atribuirle personalidad jurídica propia, debe entenderse que no lo ha hecho.
Menos tajante en este sentido resulta la Ley cuando dispone que "a estos efectos se crea el Tribunal Administrativo Central de Recursos Contractuales que estará adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda", pues el término adscrito puede utilizarse para especificar el vínculo con la Administración General del Estado, tanto en un caso como en el otro. A este respecto, incluso cabría considerar que el término mencionado podría resultar incluso contradictorio con la afirmación inicial de que el Tribunal no tiene personalidad jurídica propia, pues en tal caso, más que la adscripción al Ministerio de Economía y Hacienda, debería haberse establecido su integración en él. La mera adscripción, en efecto, resulta más apropiada para los organismos que gozan de autonomía en la gestión.
Page 22
Sin embargo, no debe hacerse excesivo hincapié en este punto, pues la utilización del término "adscrito" en lugar de "integrado", sin duda responde a la intención del legislador de poner de manifiesto, ya desde este plano, la plena independencia de actuación que debe tener el Tribunal.
Conviene aquí traer a colación la afirmación de algún autor, en el sentido de que adscribir el Tribunal al Ministerio de Economía y Hacienda a través de la Subsecretaría, puede ser una decisión del legislador contraria a la pretensión de independencia. Sin embargo, a nuestro juicio, la independencia queda suficientemente establecida, según veremos más adelante, por la afirmación hecha por el propio artículo 40, apartado 1, al decir que el Tribunal actuará con plena independencia funcional en el ejercicio de sus competencias. La adscripción del Tribunal al Ministerio de Economía y Hacienda es una consecuencia lógica derivada de su condición de órgano administrativo a que a continuación nos vamos a referir, pero en absoluto puede entenderse que es contradictoria con su independencia en el ejercicio de sus funciones.
El propio Consejo de Estado entendió en su Dictamen sobre el anteproyecto de ley creadora del Tribunal "que difícilmente cabe pensar, al menos dentro del esquema de personificaciones instrumentales que ofrece la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, en una modalidad que pueda ser aplicable para la configuración del mencionado órgano independiente".
En segundo lugar, es evidente que nos encontramos ante un órgano administrativo y no jurisdiccional. En efecto, a pesar de que por razón de la competencia que tiene atribuida, el Tribunal podría haber sido integrado en la estructura del poder judicial como un órgano más del mismo, lo cierto es que ésta no ha sido la opción de nuestro legislador. Por el contrario, ha optado por dotarlo de naturaleza administrativa haciendo uso de la facultad que al respecto le otorga la Directiva 89/665/CEE, en la redacción resultante de la modificación introducida por la Directiva 2007/66/CE, de 11 de diciembre de 2007. Ésta, en su artículo 2, apartado 9, admite expresamente la posibilidad de que el órgano que resuelva los recursos no tenga carácter jurisdiccional, de lo que sólo cabe deducir que admite la posibilidad de que se trate de un órgano administrativo. Ello conlleva, sin embargo, una serie de requisitos en la composición de dichos órganos y en el carácter de sus funciones, que no tienen otra finalidad que la de asimilarlos lo más posible a los órganos jurisdiccionales. En tal sentido se exige que las resoluciones se dicten por escrito, motivadamente y que sean susceptibles de impugnación ante un órgano jurisdiccional. Por otra parte, se exige la condición de independencia que se pretende garantizar, según más adelante vamos a ver, mediante la designación de los miembros del órgano en cuestión utilizando un procedimiento similar al previsto legalmente para la designación de los jueces y exigiendo el cumplimiento de requisitos profesionales semejantes.
Siendo evidente que el Tribunal se configura con el carácter de órgano administrativo, cabe, no obstante, plantearse la cuestión de si las características del ejercicio de su función, unidas al hecho de que la elección de sus miembros se asimile a la de los jueces,
Page 23
no sería suficiente para caracterizarlo como un verdadero órgano jurisdiccional. La respuesta desde un principio debe ser negativa, habida cuenta de que no se integra en la estructura del Poder Judicial. Sin embargo, sí cabe plantearse si las circunstancias mencionadas, no lo asimilan a los órganos de la Administración de Justicia, de forma que deba ser considerado como un órgano de naturaleza cuasi jurisdiccional.
Analizando las características extrínsecas de la regulación que la Ley ha hecho del Tribunal, no hay duda de que, en principio, puede atribuírsele la condición expresada. A este respecto resulta interesante el contenido de la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba