Régimen administrativo y proceso administrativo
| Autor | Jesús González Pérez |
| Cargo | Profesor adjunto en la Universidad de Madrid. Registrador de la Propiedad |
| Páginas | 65-97 |
Régimen administrativo y proceso administrativo *
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El Estado es uno, pero sus manifestaciones distintas. El Estado gobierna, legisla, juzga, administra. El legislador, el juez, elPage 66 gobernante, el administrador, realizan actividad imputable al Estado ; pero la actividad de cada uno reviste formas peculiares. La posición del Estado ante el Derecho es radicalmente distinta, según realice uno u otro tipo de actividad. Es política toda actividad tendente a la reglamentación de la comunidad con arreglo a un plan. Existirá política tanto cuando un conjunto de hombres trata de conquistar el Poder para llevar a cabo la reglamentación de la comunidad con arreglo a sus propias convicciones, como cuando desde el Poder van convirtiendo en realidad sus aspiraciones 1. El Poder es el instrumento que el político tiene en sus manos para la realización del plan político. Ahora bien, el Poder adopta muy diversas manifestaciones. Manifestacicnes del Poder son todas y cada una de las funciones estatales 2 : la legislativa, la jurisdiccional y la administrativa. Y si bien es cierto que el instrumento esencial del político es el legislativo, tampoco es indiferente al plan político la Jurisdicción ni la Administración. En efecto :
a) Son las leyes las que permiten conformar la comunidad con arreglo al plan. A través de la actividad legislativa se introducirán en el ordenamientc jurídico aquellas innovaciones necesarias. Para el legislador no existen trabas legales. El gobernante tiene sobre sí los principios inmutables del Derecho natural ; pero goza de la máxima libertad para crear normas jurídicas. El ordenamiento jurídico puede ser derogado, modificado, reformado. No tiene por qué extrañarnos, por tanto, que se haya considerado esencial a la legislación la idea de «innovación» 3 ni que se haya querido eliminar la legislación como actividad distinta de la de gobierno 4. Porque el legislador es, en frase de CalamandrEI, el verdadero transformador de la política en Derecho 5. El juez o el administrador partenPage 67 ya de unas normas jurídicas positivas, al menos en nuestro sistema 6.
b) Ahora bien, el Derechose ha dicho ha de hacerse real creando el orden jurídico ; el Derecho se manifiesta por medio de las fuentes jurídicas y es realidad al organizar jurídicamente la vida social. La actividad de los hombres, como creadores de las normas positivas, no estará completa hasta conseguir su fin : que la vida humana quede ordenada del modo en que mejor se aproxime a la Ley Eterna 7. Si se realizan los mandatos de la norma, se habrá logrado la realización del plan político. Por ello, una Administración y una Judicatura pueden desvirtuar una política determinada. Respecto de la Administración, ello es indiscutible, porque una Administración titne sentido cuando es desarrollo de una política 8 ; y respecto de la Judicatura, perqué, pese a su carácter eminentemente neutral, puede sabotear una legislación determinada. Alcalá-Zamora y Castillo recuerda el ejemplo de la II República española, donde, según, él, la legislación fue saboteada en muchos casos por jueces conservadores y monárquicos 9
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Administración y Jurisdicción, por tanto, parten de unas normas jurídicas positivas. Frente a la posición innovadora y creadora del Derecho del legislador, está la posición subordinada del administrador y del juez. Ahora bien, ¿cómo se diferencian ambas funciones ? Cuando el Estado administra, es titular de un interés público 10 frente a otros posibles intereses. El Estado, en su facetaPage 68 administrativa, es un sujeto de Derecho, sometido al Derecho, que trata de realizar determinados fines, relacionándose con otros sujetos de Derecho. El Estado, entonces, es parte de las relaciones jurídicas. Es titular de un interés en juegoel interés público, y para su realización utiliza el Derecüo como cualquier otro ente jurídico. Precisamente por esto, nada tiene de particular que el problema de la personalidad del Estado se haya planteado al estudiar la Administración píública, esto es, el Estado en cuanto administrador.
Pero cuando el Estado juzga, no es parte interesada en una relación jurídica ; no es sujeto de Derecho que trata de realizar sus peculiares intereses. Cuando juzga, incide como tercero en una relación jurídica 11, decidiendo las pretensiones ante él deducidas con arreglo al ordenamiento jurídico. Por ello no es posible hablar de función jurisdiccional sin la existencia de un órgano del Estado imparcial e independiente. La independencia no es un atributo accidental o secundario del órgano jurisdiccional, sino consustancial al mismo.
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La Administración pública es, por tanto, el Estado demás entidades públicasen cuanto actúan en la vida .social para realizar sus fines peculiares. Y al realizar estos fines, es sujeto de Derecho, está sometido al ordenamiento jurídico. Ahora bien, el sometimiento de la Administración pública al Derecho puede revestir diversas formas : la Administración pública puede estar sometida al mismo Derecho que los demás sujetos de Derecho 12 o puede estar sometida a un Derecho especial, privilegiado 13 Esta última formaPage 69 de sometimiento de la Administración al Derecho es la que se conoce con el nombre de «régimen administrativo». Ahora bien, como quiera que existe un aspecto de la actividad de la Administración pública sometido al Derecho común, incluso en los países de régimen administrativo, cabe distinguir dos tipos de conducta de la Administración pública : puede la Administración pública actuar como cualquiera otro sujeto de Derecho, sometida a las normas jurídicas comunes ; puede la Administración pública actuar como tal, sometida a su Derecho especial 14. Lo normal será esto último. Pero en aquellos casos en que no es necesaria la prerrogativa para satisfacer las necesidades públicas, no existe razón alguna para que la Administración no realice sus fines como cualquiera otra persona.
Cuando la Revolución consagra lo que después se llamará principio de legalidad de la Administración, proclamando la exigencia de que las distintas autoridades administrativas ajusten su actividad a las normas legales, va a nacer un sistemael llamado sistema administrativoen el que el principio de división de poderes se interpreta de manera muy peculiar. La independencia de la Administración frente a los Tribunales va a ser idea capital en el pensamiento revolucionario y se formulará de modo categórico rnsta nuestros días 15. «El principio de separación de las autoridades administia tivas y judiciales prohibe a los Tribunales del orden judicial, siguiendo los mismos términos de la ley 16-24 de agosto de 1790, y del ,16 de fructidor del año III, perturbar de cualquier manera las operaciones de los Cuerpos administrativos y conocer de los actos de la Administración, de cualquier clase que sean 16.
Las consecuencias de este principio son claras : por lo prontoPage 70 sustraer el conocimiento de las pretensiones deducidas sobre actos y operaciones administrativas de los órganos judiciales. El particular que sufriera una lesión en su esfera jurídica como consecuencia de la actividad administrativa no tiene otro camino que deducir sus reclamaciones ante órganos encuadrados en la propia Administración, órganos que en un principio eran puramente administrativos, para devenir jurisdiccionales después de una lenta y progresiva evolución, que llegará a consagrar, junto al principio de la independencia de la Administración respecto de los órganos de la jurisdicción ordinaria, el principio, no menos importante, de la independencia de los órganos de la jurisdicción administrativa de la Administración activa. Ahora bien, junto a estos dos principios capitales del régimen administrativo hay que colocar otro, de valor extraordinario, para comprender debidamente el sistema administrativo y precisar hasta qué punto la satisfacción de las pretensiones deducidas ante los órganos de la llamada jurisdicción administrativa se hace a través de cauces propiamente procesales : el principio de la jurisdicción reviscra. Esto explica que nos ocupemos de estos tres principios fundamentales en el sistema de fiscalización jurisdiccional propia del régimen administrativo.
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Independencia de la jurisdicción administrativa de la jurisdicción ordinaria.-Este principio tuvo una razón histórica, hoy superada 17. Cuando la doctrina administrativa reciente trata de justificarle, no acude a la viciosa interpretación del principio de divi-són de poderes producida por la desconfianza de los revolucionarios hacia les Parlamentos judiciales 18, simo a la idoneidad de los órganos de la jurisdicción administrativa para conocer de las cuestiones administrativas, idoneidad de que carecen los órganos judiciales. El hecho de que la jurisdicción administrativa se confíe a órganos encuadrados en la Administración, independientes de la organizaciónPage 71 judicial, implica una verdadera garantía de la Administración y de los particulares :
a) Al tratarse de órganos que ejercen normalmente funciones consultivas y que conocen las necesidades de la Administración pública, no existe peligro alguno de que sus decisiones impliquen un perjuicio de los intereses públicos cuya satisfacción se confía a la Administración. Precisamente en la posición de los órganos de la...
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