La regulación administrativa de los medios de comunicación social

AutorJosé Joaquín Jerez Calderón/José María Codes Calatrava
Cargo del AutorLetrado del Consejo de Estado/Letrado de las Cortes Generales
Páginas167-207

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I Consideraciones generales
1. Marco constitucional de la libertad de información

La actividad de los medios de comunicación social (prensa, radio y televisión) encuentra su fundamento último en la libertad de información. La Constitución de 1978 reconoce y protege el derecho a “comunicar o recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión” (artículo 20.1.d).

A) Requisitos de la libertad de información

El ejercicio de la libertad de información está condicionada a la “veracidad” y “relevancia pública” de los contenidos transmitidos al público, como ha señalado el Tribunal Constitucional en reiteradas ocasiones (sentencia núm. 29/2009, de 26 de enero, entre otras muchas).

El requisito de la “veracidad” permite diferenciar la libertad de la información de la libertad de expresión, cuyo objeto son los pensamientos, ideas u opiniones que, por su propia naturaleza, no se prestan a una demostración de exactitud.

El requisito de la “relevancia pública” obliga a que la difusión de información verse sobre hechos noticiosos o noticiables por su interés público.

B) Garantías de la libertad de información

En garantía de la libertad de información, el texto constitucional reconoce el derecho a la cláusula de conciencia y al secreto profesional de los periodistas, como titulares principales de aquélla, y prohíbe la censura previa y el secuestro administrativo de publicaciones.
a) Derechos de los profesionales de la información. El artículo 20.1.a) reconoce el derecho a la cláusula de conciencia y al secreto profesional de los periodistas.

La cláusula de conciencia tiene como finalidad preservar la independencia de tales profesionales en el desempeño de su tarea informativa y se encuentra regulada en la Ley Orgánica 2/1997, de 20 de junio. En virtud de esta cláusula, los profesionales de la información ostentan: por una parte, la facultad de negarse, motivadamente, a participar en la elaboración de informaciones contrarias a los principios éticos de la comunicación, sin que ello pueda suponer sanción o perjuicio; y, por otra, el derecho a rescindir su relación jurídica con la empresa de comunicación, recibiendo la

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indemnización pactada o, en su defecto, la establecida legalmente para el despido improcedente cuando en el medio de comunicación con el que están vinculados laboralmente se produzca un cambio sustancial de orientación informativa o línea ideológica o cuando la empresa les traslade a otro medio del mismo grupo que por su género o línea suponga una ruptura patente con la orientación profesional del informador.

El secreto profesional, que no se encuentra regulado legalmente, tiene como objeto proteger la confidencialidad de las fuentes utilizadas por los periodistas. Por tal razón, la obligación de prestar la colaboración requerida por los jueces y tribunales en el curso de un proceso judicial (artículo 118 de la Constitución) no alcanza, en el caso de los profesionales de la información, a la identidad de las fuentes.
b) Prohibición de censura y secuestro administrativo. Esta doble prohibición garantiza la autonomía de los medios de comunicación frente a cualquier injerencia por parte de de los poderes públicos.

La prohibición de la censura previa, prevista artículo 20.2 de la Constitución, implica la interdicción de “cualquier medida limitativa de la elaboración o difusión de una obra del espíritu que consista en el sometimiento a un previo examen por un poder público del contenido de la misma, cuya finalidad sea la de enjuiciar la obra en cuestión con arreglo a unos valores abstractos y restrictivos de la libertad, de manera que se otorgue el plácet a la publicación de la obra que se acomode a ellos a juicio del censor y se le niegue en caso contrario” (sentencia del Tribunal Constitucional núm. 187/1999, de 25 de octubre).

La prohibición del secuestro administrativo de publicaciones, grabaciones y otros medios de información resulta, a sensu contrario, del artículo 20.5 de la Constitución, que admite dicho secuestro en virtud de resolución judicial. Como única excepción, las autoridades gubernativas podrán acordar el secuestro en los estados de excepción y sitio, de acuerdo con lo previsto en artículo 55.1 y en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de julio, de los estados de alarma, excepción y sitio. Por lo demás, el secuestro judicial podrá ser acordando indistintamente, también con carácter cautelar, en los órdenes jurisdiccionales civil y penal.

C) Límites

El contenido de la libertad de información encuentra límites intrínsecos, impuestos por el necesario cumplimiento de los requisitos consti-

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tucionales para su lícito ejercicio, y límites extrínsecos, derivados de la existencia de otros bienes o derechos dignos de protección.
a) Límites intrínsecos. La exigencia constitucional de que la información sea “veraz” hace aconsejable que las personas concernidas puedan aclarar, precisar o incluso corregir aquellos datos que consideren inexactos. A tal fin, la Ley Orgánica 2/1984, de 26 de marzo, regula el derecho de rectificación, que debe ejercitarse mediante la remisión del escrito de rectificación al director del medio de comunicación y, en caso de no publicarse en los plazos establecidos, mediante la presentación de la oportuna demanda ante la jurisdicción civil.
b) Límites extrínsecos. La libertad de información puede entrar en conflicto con otros bienes o derechos de relevancia constitucional y, en particular, los siguientes:
(i) La seguridad y defensa del Estado (artículo 105.b) de la Constitución). La Ley 9/1968, de 5 de abril, de Secretos Oficiales, permite clasificar como secretas o reservadas aquellas materias cuyo conocimiento por personas no autorizadas pueda poner en riesgo la seguridad y defensa del Estado.

(ii) El derecho al honor, a la intimidad y a la propia imagen (artículo 20.4 de la Constitución). La protección de estos derechos puede exigirse tanto ante la jurisdicción ordinaria, sea en el orden jurisdiccional civil -Ley Orgánica 1/1982, de 5 de mayo, de protección civil del derecho al honor, a la intimidad personal y familiar y a la propia imagen- o, si se trata del derecho al honor, en el orden jurisdicción penal -delitos de injurias y calumnias tipificados por el Código Penal-, como ante la jurisdicción constitucional a través del recurso de amparo.

(iii) La protección de la juventud y de la infancia (artículo 20.4 de la Constitución). La Ley Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, obliga al Ministerio Fiscal a intervenir, solicitando medidas de protección del menor, cuando se difunda una información o se utilicen imágenes que impliquen una intromisión ilegítima en su intimidad, honra o reputación, y prevé que la información o publicidad dirigida a los menores a través de cualquier medio de comunicación debe promover los valores de igualdad, solidaridad y respeto a los demás y evitar imágenes de violencia o explotación en las re-

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laciones interpersonales o que reflejen un trato degradante o sexista.

2. Grados de intervención administrativa en la regulación de los medios de comunicación social

Dentro de este marco constitucional, la regulación de los medios de comunicación social difiere en función de su naturaleza, lo cual obliga a distinguir entre el sector audiovisual, por una parte, y la prensa, por otra.

Los medios de comunicación audiovisual (radio y televisión) estuvieron, hasta la aprobación de la Constitución de 1978, en manos del Estado. En la actualidad, estos medios son indistintamente de titularidad pública y privada, aunque el acceso de los operadores privados a este mercado está condicionada a la obtención de licencia administrativa en el correspondiente concurso público, dada la naturaleza de “servicios de interés general” que les atribuye la Ley 7/2010, de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual.

La prensa, que se encuentra formalmente regulada por una norma preconstitucional -la Ley 14/1966, de 18 de marzo, de Prensa e Imprenta-, ha perdido relevancia frente al sector audiovisual, pero sigue jugando un importante papel en la labor informativa. Tras la desaparición en el año 1982 del organismo autónomo “Medios de Comunicación Social del Estado”, las empresas periodísticas existentes en España son de capital privado. Dado que la difusión de información a través de publicaciones periódicas no tiene la consideración legal de “servicios de interés general”, la creación de empresas periodísticas no está sujeta a la obtención de la correspondiente licencia. En realidad, el sector de la prensa escrita se caracteriza por su falta de regulación, habida cuenta de la incompatibilidad de la mayor parte de las previsiones de la Ley de Prensa de 1966 con los principios constitucionales y de la oposición de los profesionales de la información a la aprobación de una...

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