De la justicia administrativa : el ensayo de los tribunales provinciales
| Autor | Emiliano González Díez |
| Páginas | 1399-1422 |
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Los ecos de exceso y desmesura administrativa que puso en evidencia Alejandro Oliván en diversas intervenciones públicas dieron paso desde 1838 a proyectos legislativos que marcaron el cambio del régimen legal, que ya no podía quedarse en ligeros retoques sino que obligaba a replantear el esquema global de organización y atribuciones de las diputaciones provinciales1. El modelo estaba próximo, no era otro que el sistema francés centralista de construcción napoleónica que ensayó la técnica administrativa con la reserva efectiva de la esfera de acción a una línea de agentes individuales encabalgados unos sobre otros por vínculos de jerarquía y subordinación, y de manera inversa desplazaba a las corporaciones a las tareas de debate y consejo 2.
Esta es la racionalidad administrativa calificada de científica que presentó el proyecto de 31 artículos del competente y luminoso diputado Francisco AgustínPage 1400 Silvela -así con estos epítetos le retrata Javier de Burgos- en el que el régimen local es pieza esencial de la Administración pública. En el frontispicio de la disertación leída en la sesión de Cortes de 12 de mayo de 1838 está la inspiración del doctrinarismo francés que nacionalizará entre otros Javier de Burgos en su diseño provincial y en la creación de los subdelegados de fomento (RD 23-10-1833) en aras de la unidad de poder, eficacia y fortaleza administrativa3. La historia parlamentaria prosigue. Ante el escaso tiempo para cerrar ordenadamente la legislatura y discutir las bases de reforma de la Comisión, otro proyecto de autorización, esta vez promovido por razones de urgencia desde el gobierno por medio del marqués de Someruelos, secretario de despacho de la Gobernación, entra en las Cortes el 28 de junio de 1838. Nuevo proyecto y también nueva Comisión4. En poco más de cuatro meses ya estaba impreso y listo para su fase de lectura.
El promotor de un segundo plan de reforma fue el ilustre jurista Silvela, quien se hizo escuchar el 12 de noviembre de 1838 con una proposición de ley complementaria de 53 artículos centrada en la creación de los Consejos provinciales situados en cada una de las capitales de provincia a modo de tribunal administrativo, desconocido hasta entonces, nombrado y depuesto por el rey bajo la presidencia del jefe político con una doble competencia5: una de carácter técnico-consultiva o facultad auxiliadora al informar y emitir informes de cuantos negocios de gobierno remitiera la máxima autoridad provincial, es decir, el jefe político, muchos de los cuales litigios ya habían sido atendidos y resueltos por vía de reclamación por las diputaciones según prevenían las Instrucciones de 1813 y 1823, y que ahora deliberadamente se pretendía desalojar la tramitación de tanto expediente gubernativo de su seno6.
En segundo término, se trata de respaldar oficialmente una vieja aspiración de poner en marcha la jurisdicción contenciosa que se extendía a toda la provincia «por punto general a todos aquellos asuntos o negocios en los cuales la administración misma, esto es, el bien público y la utilidad común, forme parte contra los intereses privados de cualquier individuo o corporación. No podrá, no obstante, el Consejo resolver en ningún caso las cuestiones de propiedad, estado de las perso-Page 1401nas, ni apreciar el mérito o interpretar los instrumentos o documentos relativos a herencias, sucesiones, posesiones, prescripciones, convenios o contratos, transacciones, subrogaciones, sociedades, poderes y demás tributos privados. Y si para resolver asuntos de lo contencioso-administrativo fuese preciso ventilar dichas cuestiones, se suspenderán los procedimientos administrativos hasta la correspondiente resolución por los tribunales de justicia. Tampoco podrá imponer el Consejo penas corporales ni otras multas, condenas o indemnizaciones que las leyes, reglamentos u ordenanzas determinen» (Diario de Sesiones de Cortes, 9 de marzo 1838, pp. 1162-1163, núm 93, apéndice II 7). Según especificaba el art. 48 del proyecto de ley se arrogaba el tribunal el examen y expresión cabal de un sinnúmero de cuestiones que originaban mayoritaria controversia referentes a derramas, repartimientos, contribuciones, quintas, formación de listas electorales a diputados de Cortes, rescisión, nulidad o validez de las elecciones a diputados provinciales e individuos de ayuntamientos8, pósitos, bienes de propios, arbitrios, ramo de minas, arrendamientos de aguas minerales, remates e interpretación y ejecución de las condiciones de las contratas para obras públicas, perjuicios irrogados a particulares por empresas públicas, uso y conservación de ríos, canales de navegación y de riego, policía de tránsito, ordenanzas de montes, plantíos, caza, pesca, correos, etc.9, hasta un número de 26 apartados que culminan como colofón con el reconocimiento que se hace al Consejo para «reformar o anular, a petición de parte interesada o del jefe político, los acuerdos de los Ayuntamientos o de los alcaldes en todo lo contencioso-administrativo por contrarios a las leyes, reglamentos de administración pública, ordenanzas municipales u órdenes vigentes»10. Aprovechando lo que la experiencia y la práctica han puesto en evidencia en el país vecino ultrapirenaico con disposiciones aún parciales y que por vía análo-Page 1402ga se pretenden colmar, se trae aquí y ahora la evocación del proyecto presentado por el presidente de la Comisión de Reformas a la Asamblea de Francia el 19 de febrero de 1838 con el esquema reproducido del Conseil de Préfecture, primera instancia de la justicia administrativa francesa que conoce de los contenciosos y reclamaciones de los particulares y cuyas decisiones pueden ser objeto de recurso ante el Conseil d'État. Creado en abril de 1800 no disponía por aquel entonces de una ley recopilada y completa que al proponente Silvela le hubiera deseado tener a la vista. Fue reemplazado en 1935 por los actuales tribunales de la Administración11.
Francisco Agustín Silvela es una gran figura de esa generación de mediados del siglo pasado estudiosa del Derecho administrativo francés y muy convencida del saludable complejo institucional montado por el Estado napoleónico que había soportado cualquier vaivén y alteración política. Hacia él vuelven sus ojos con el entusiasmo admirativo por su grado de perfección y con el deseo de importarlo con las singularidades que fueran necesarias introducir. Lo que funciona con solidez y armonía en el país vecino, por qué no puede dar estabilidad y renovación a nuestra vieja estructura territorial que aún mantenía la reverencia de la inmutabilidad de la vieja Ley de Provincias y Ayuntamientos de 3 de febrero de 1823 sin pensar que nació en un tiempo y en unas circunstancias ya superadas 12. No debía continuar la inercia de la autoridad de lo antiguo sino hora era de la reforma observada alrededor, determinando la conveniencia de dar por agotada la vieja legislación sobre el gobierno económico-político de los pueblos y a ello respondía el espíritu y la letra de su proposición de ley presentada al Congreso en la sesión del 12 de noviembre de 1838 13.
En lugar de confusión de facultades gubernativas y judiciales y de colocar otros obstáculos proteicos, el proyecto de Silvela, en connivencia con un buen orden social, pretende introducir claridad con una justicia administrativa que haga compatible unas garantías suficientes con una tramitación breve y simple del procedimiento dejando al supremo administrador del Estado la resolución dePage 1403 las contiendas administrativas y esbozando tres niveles de actuación escalonables: El Consejo de Estado, Consejos de provincia y Consejos de partido, «que acaso se establecerán en adelante cuando así lo pida el aumento de la población y lo consienta la perfección siempre creciente de las instituciones» 14. Los abusos que procedían de las provincias venían por la suerte de componerse el tribunal de un único hombre accesible a fáciles medios de seducción al punto que la prudencia y el ejercicio de neutralidad aconsejaba colocar en ellos personas versadas en leyes, responsables de sus decisiones y con capacidad para prevenir cualquier clase de exceso con medios concurrentes al gobierno para corregir, apercibir, multar y destituir a los consejeros de provincia, así como la exigencia de responsabilidad como a cualquier otro juez a estos magistrados mixtos o «de doble esencia, por más embarazosa que aparezca, por más inconvenientes que presente, es condición de la institución misma».
Conformado por un plenario de cinco jueces, cuatro de ellos inamovibles, salvo expediente gubernativo de separación, propuestos en ternas por las diputaciones, mayores de 25 años, provinciales nacidos o residentes con cinco años, abogados con estudio abierto, licenciados o doctores en leyes 15, bajo la presidencia del jefe político, delegado del Gobierno y con voto de calidad, el Consejo podía actuar con suplentes, personas notables de la capital que, una vez designados en terna por «su saber, probidad y arraigo», prestaban servicio por ausencia forzosa del titular y eran retribuidos por el abandono voluntario del numerario durante el tiempo servido. La planta de este órgano concluía con un secretario, un oficial, dos amanuenses y un portero. El respeto a las decisiones del tribunal se garantizaba con la publicidad de sus sesiones que inicialmente previstas como diarias, sin embargo, la práctica haría periódicas dejando a la discrecionalidad del mismo las audiencias que habían de quedar inscritas en un libro de actas. Deslindada la competencia de la jurisdicción voluntaria, que reside en el jefe político, de la contencioso-administrativa, que se aparta al tribunal, salvo...
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