Administraciones instrumentales
| Autor | Fernández Farreres, Germán |
| Páginas | 341-364 |
El presente texto corresponde en su integridad, sin cambio alguno, a la ponencia redactada y presentada en el mes de julio de 2003 para su debate por el «Grupo de Expertos para el Estudio de las Principales Líneas de Reforma de las Administraciones Públicas». Se trata, por tanto, de un trabajo que no debe desvincularse de la finalidad y sentido con los que se preparó ni del momento en que fue redactado.
Page 341
La complejidad organizativa es uno de los rasgos característicos de las actuales Administraciones Públicas. Esa complejidad se manifiesta de manera especialmente intensa en el continuo y sistemático recurso a la creación de entes instrumentales para el cumplimiento de determinados fines públicos sectoriales y específicos. Tanto la Administración General del Estado como las Comunidades Autónomas y las Entidades locales, sobre todo en el caso de grandes ciudades y algunas provincias, se han ido dotando de una extensa red de entidades instrumentales, tanto organismos autónomos como entidades públicas sometidas por ley al Derecho privado y sociedades mercantiles y fundaciones privadas.
El fenómeno, que no es nuevo, responde a muy distintas causas. Al menos a las dos siguientes: de una parte, a la creciente complejidad y
Page 342
especialización de las funciones y prestaciones administrativas; de la otra, a la búsqueda de una mayor eficacia en la gestión de esas funciones y prestaciones. Se explica así la constante tendencia a crear entes -de base institucional- que, dotados de personalidad diferenciada de la que ostentan las Administraciones Públicas territoriales a las que se vinculan o adscriben, actúan con arreglo a un singular estatuto jurídico organizativo y de funcionamiento.
La finalidad perseguida es la flexibilización del régimen de Derecho administrativo característico de las Administraciones territoriales, modulándolo o, incluso, excluyéndolo. Y para ello nada más expeditivo que desgajar de tales Administraciones sectores orgánicos completos a los que, mediante la técnica de la personificación, se les habilita para que, en mayor o menor medida, desarrollen su actividad sujetándose a reglas jurídicas propias y singulares.
Desde el momento mismo en que, a mediados del siglo pasado, la utilización de esta técnica organizativa comenzó a generalizarse, el encauzamiento y, por tanto, la limitación de su ejercicio ha sido un reto constante. Sin embargo, no puede decirse que las medidas adoptadas siempre hayan sido las más idóneas para culminar con éxito ese objetivo.
El intento de establecer una ordenación completa y unitaria de fenómeno organizativo tan importante, fijando los aspectos estructurales comunes al conjunto de entes instrumentales, así como los más particulares o específicos de las diversas categorías o tipos en que agruparlos, no se ha logrado. A pesar de que se ha avanzado en ese propósito con la última y vigente de las regulaciones adoptadas para las entidades dependientes o vinculadas a la Administración General del Estado -la Ley 6/1997, de 14 de abril; en adelante, LOFAGE-, la situación es susceptible aún de algunos reajustes.
En primer lugar, ha de observarse que la regulación del amplio y variado conjunto de entes instrumentales de las diversas Administraciones Públicas territoriales (del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales) no es común para todas y cada una de esas Administraciones.
La LOFAGE constituye en la actualidad el marco normativo general de referencia para las entidades instrumentales de la Administra-
Page 343
ción General del Estado, mientras que para las dependientes de las Entidades locales hay que estar a lo dispuesto en la LBRL, sin perjuicio de lo previsto, en su caso, con carácter complementario, en las normas autonómicas de régimen local. Y por lo que respecta a las Comunidades Autónomas, aunque algunas han dictado leyes que específicamente se refieren a tales entidades instrumentales (siempre bajo denominaciones distintas y con desigual amplitud: por ejemplo, Ley 1/1984, de 19 de enero, reguladora de la Administración Institucional de la Comunidad de Madrid; Ley 4/1985, de 29 de marzo, del Estatuto de la Empresa Pública de Cataluña; Ley 3/1989, de 29 de marzo, de Entidades Autónomas y Empresas Públicas vinculadas a la Comunidad Autónoma de las Illes Balears; Ley de Cantabria 4/1999, de 24 de marzo, de Organismos Públicos; etc.), en la mayoría de los casos han adoptado algunas reglas en leyes más generales, relativas al Gobierno y Administración o a las Finanzas y Hacienda de la correspondiente Comunidad Autónoma.
Así pues, aunque de hecho no se aprecian por el momento diferencias sustanciales, formalmente no contamos con una regulación mínima común que fije el modelo organizativo de las entidades instrumentales y sus condicionamientos jurídicos básicos. Sin embargo, se trata de una carencia que convendría remediar, evitando el riesgo permanente de la fragmentación y dispersión normativa. Una carencia que, por lo demás, no resulta inevitable a la luz del orden constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
En efecto, el Estado, al amparo de la competencia que para fijar las bases del régimen jurídico de las Administraciones Públicas le atribuye el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, e incluso al amparo de otros títulos competenciales -como es el que le atribuye la competencia exclusiva sobre legislación mercantil (art. 149.1.6.ª)-, jurídicamente está en condiciones de establecer un marco normativo básico -común, por tanto, a todas las Administraciones- que encuadre los tipos y clases de entes instrumentales que pueden crearse y los rasgos del régimen jurídico aplicable a los mismos, independientemente de cuáles sean las Administraciones a las que queden adscritos o de las que dependan. La jurisprudencia constitucional lo avala (STC 14/1986, de 31 de marzo), al haber concluido que no está al alcance de las Comunidades Autónomas crear nuevos tipos de entidades al margen de las previstas por el legislador estatal.
Recuérdese que la STC 14/1986, de 31 de marzo, con ocasión de enjuiciar la constitucionalidad de los artículos 25.1 y 27 de la Ley del Par-
Page 344
lamento vasco 12/1983, de 22 de junio, de Principios ordenadores de la Hacienda General del País Vasco, relativos a un nuevo tipo societario, la llamada «sociedad pública vasca especial», claramente distinta y diferenciada de la sociedad anónima de titularidad pública, concluyó que «[...] la regulación que de las sociedades públicas especiales se realiza en la Ley impugnada posee un notorio carácter público, en cuanto rectora de la actuación de entes de tal naturaleza, merced a la creación de una forma societaria atípica, como instrumento de acción administrativa, lo que en esencia no es otra cosa que incidir en el régimen jurídico de las Administraciones Públicas, lo que está reservado en exclusividad al Estado -en cuanto al establecimiento de sus bases- en el artículo 149.1.18.ª CE, sin duda con la finalidad de posibilitar el mantenimiento de un tratamiento uniforme de las instituciones esenciales atinentes a las públicas administraciones y de que el régimen jurídico de las auto-nómicas no discrepe del referente al Estado, y sin que, finalmente, surjan dudas en cuanto a que nos hallamos ante un supuesto al que conviene la precitada normativa constitucional, porque si existe alguna institución cuyo encuadramiento pueda realizarse del modo más absoluto dentro de la amplia rúbrica "régimen jurídico de las Administraciones Públicas", ésta es precisamente la personificación de tales Administraciones para su constitución, funcionamiento y actuación en cualquiera de sus posibilidades legales, una de ellas la que aquí se contempla» (f.j. 9).
Por consiguiente, la creación de nuevos tipos de entes públicos -aunque estén dotados de personalidad jurídico-privada- es una decisión reconducible a la competencia estatal que le atribuye el artículo 149.1.18.ª de la Constitución, sin que la creación de nuevas figuras o tipos de entidades pueda acometerse por las Comunidades Autónomas al margen de lo decidido por el legislador estatal. Además, en la medida en que se trate de entidades pertenecientes al género de las societarias, la competencia estatal aún encuentra un fundamento competencial añadido en el artículo 149.1.6.ª de la Constitución, tal como se declara en el mismo f.j. 9 de la Sentencia constitucional.
En definitiva, del mismo modo que en el reciente proyecto de Ley de medidas para la modernización del Régimen Local (arts. 85 bis y 85 ter) se ha dado un paso adelante, al adoptar como formas de gestión directa de los servicios públicos de competencia local la categorización de los organismos públicos prevista por la LOFAGE, los cuales, sin perjuicio de algunas reglas especiales, se regirán por lo dispuesto en los artículos 45 a 60 de dicha Ley, se debería culminar esa tendencia integrando defi-
Page 345
nitivamente, en un único texto y con el carácter de norma básica, la regulación de las...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba