Una aproximación al estudio de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas por las actuaciones urbanísticas

Autor:Nicolás Maurandi Guillén
Cargo del Autor:Magistrado del Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso-Administrativo
Páginas:574-605
RESUMEN

I. Aclaración previa.- II. Breve introducción sobre el alcance y la significación de la regulación especial de responsabilidad patrimonial de la administración pública por las actuaciones urbanísticas.- III. Los principos básicos de la propiedad del suelo, como presupuesto para poder identificar las lesiones patrimoniales a ese derecho que determinan los supuestos... (ver resumen completo)

 
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I Aclaración previa

Actualmente hay una tendencia a agrupar bajo el rótulo común de Derecho de daños el estudio de todas las manifestaciones de las agresiones lesivas que puede sufrir el patrimonio de los sujetos privados.

Una manifestación de esa preocupación unificadora es la polémica existente sobre si no sería conveniente residenciar en un solo orden jurisdiccional la totalidad de los procesos sobre daños o responsabilidad extracontractual, y con independencia de que el agente responsable sea un sujeto privado o un poder público. Y no faltan argumentos en defensa de la opinión favorable a ello, básicamente representados por el hecho de que en materia de daños una gran mayoría de las cuestiones son comunes (modalidades de daños, valoración del daño moral, relación de causalidad, etc) y no justifican un tratamiento diferenciado.

El resultado de lo anterior es que los estudios sobre culpa extracontractual, con toda normalidad, suelen incluir conjuntamente la responsabilidad imputable a sujetos privados y la responsabilidad de las Administraciones Públicas. Estas jornadas son un ejemplo bien visible de lo que se viene afirmando.

Sin embargo, suele haber un hueco vacío en esos estudios unitarios. Se trata del que corresponde a una manifestación específica de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones: la que se puede derivar de las actuaciones urbanísticas. Así sucede a pesar de que su casuística es cada día más frecuente y numerosa, y a pesar también de la importante entidad que suelen presentar los resultados lesivos de esas actuaciones urbanísticas.

El objeto de esta exposición es evitar que quede descubierto ese flanco urbanístico del derecho de daños. Pero, precisamente en razón del marco donde se realiza -un Congreso General sobre el Derecho de daños-, no se trata de un estudio exhaustivo; se trata tan solo de una aproximación a su normativa reguladora y al esquema de ideas o conceptos principales en esta materia, de una delimitación del cuadro de supuestos lesivos y de un esbozo de las cuestiones que suscitan cada uno de esos supuestos1.

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II Breve introducción sobre el alcance y la significación de la regulación especial de responsabilidad patrimonial de la administración pública por las actuaciones urbanísticas

La responsabilidad patrimonial de la Administración por las actuaciones urbanísticas tiene una regulación especial que actualmente se contiene en el Título V (artículos 41 a 44) de la Ley 6/1998, de 13 de abril -LRSV de 1998.

Con anterioridad el TRLS de 1976 y el TRLS de 19922 también incluyeron una regulación especial de esta materia. El primero lo hizo en sus artículos 87 (sobre cambio planeamiento y vinculaciones singulares) y 232 (sobre anulación de licencias); y el segundo en el Título VI, artículos 237 y siguientes.

¿Cuál es el objeto de esta regulación especial? Este objeto no es otro que el de identificar en la materia urbanística los supuestos típicos de lesión patrimonial indemnizable y la específica actuación administrativa que produce esas lesiones.

Pero lo que ya debe advertirse es que esta regulación no agota los supuestos en esta materia, y esto supone que, en caso de lagunas o insuficiencias, deberá ser completada con el sistema general de responsabilidad de las Administraciones públicas.

Por tanto, dicha regulación especial, y la jurisprudencia dictada como fruto de su directa aplicación, tendrá siempre ser completada con la doctrina del sistema general de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas y con la jurisprudencia que aplica este sistema (así lo viene afirmando el Tribunal Supremo -TS-, como luego se verá).

No está de más, pues, recordar brevemente en esta introducción cuales son los principios básicos y cuales los presupuestos necesarios de ese sistema general de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas.

Los principios básicos se sintetizan en el carácter objetivo de dicha responsabilidad y en que el único supuesto que la excluye es la fuerza mayor.

Los presupuestos necesarios que vienen exigiéndose para que pueda haber una declaración de esa clase de responsabilidad son estos: un resultado lesivo individualizado y económicamente evaluable, antijurídico (porque no exista el deber jurídico de soportarlo); una actuación imputable a una Administración Pública; y una relación de causalidad entre aquel y esta.

Y lo anterior ha de completarse con lo siguiente: a) la exclusión de la responsabilidad de la Administración cuando el daño tenga su causa exclusiva en elPage 576 dolo o culpa grave del afectado por la lesión; b) la moderación de la responsabilidad aplicando la teoría de la compensación de culpas; y, en el caso de concurrencia de culpas -intervención de un tercero junto a la Administración-, la aplicación de la regla de la solidaridad cuando resulta difícil identificar a ese tercero.

* * * *

Es conveniente también en esta primera introducción hacer una breve referencia a la cuestión relativa a la ubicación de esta regulación especial dentro del esquema constitucional de distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas sobre esta materia.

Lo que debe decirse al respecto es que la regulación de que se viene hablando (el título V de la Ley 6/98) es una ley estatal dictada al amparo del título competencial que recoge el apartado 18º del artículo 149.1 de la Constitución -CE:

El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:

(...) legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad de todas las Administraciones públicas).

Así se deduce de la STC 61/97, de 20 de marzo y del preámbulo de la Ley 6/98.

El FJ 33 de esa STC declaró conforme con el orden constitucional el Titulo VI del TRLS 92 y declaró que la materia encajaba plenamente en el título competencial a que se ha hecho referencia.

También declaró que ese título competencial (el 18) no puede excluir que las Comunidades Autónomas, además de la normativa común que representa el sistema de responsabilidad para todo el territorio, puedan establecer otros supuestos indemnizatorios en concepto de responsabilidad administrativa.

Y añadió: la eventual regulación de nuevos supuestos indemnizatorios, en el ámbito de las competencias exclusivas autonómicas, constituye una garantía que se superpone a la garantía general que al Estado compete establecer.

Por su parte, la Exposición de Motivos de la Ley 6/98 se expresa así:

  1. El Título V, por su parte, ajusta simplemente al régimen jurídico de la propiedad del suelo que establecen los Títulos I y II de la Ley la regulación precedente de las indemnizaciones por alteración del planeamiento y de las limitaciones o vinculaciones singular impuestas por éste que no sean susceptibles de distribución equitativa por los mecanismos de reparto de beneficios y cargas que establezca la legislación urbanística.

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  2. La ley ha querido mantenerse absolutamente en el marco de las competencias del Estado claramente delimitadas por la sentencia de 20 de marzo de 1997 del Tribunal Constitucional ya citada, por lo que ha renunciado a incidir lo más mínimo en los aspectos relativos al planeamiento, a la gestión urbanística y al control de aquél y de ésta.

    Esto es, se viene a decir que se respeta la regulación precedente sobre esta concreta materia de la responsabilidad patrimonial por las actuaciones urbanísticas, y que lo que se hace es su acomodación a la regulación que la nueva ley establece sobre el régimen de la propiedad del suelo en sus Títulos I y II.

III Los principos básicos de la propiedad del suelo, como presupuesto para poder identificar las lesiones patrimoniales a ese derecho que determinan los supuestos indemnizatorios

Para identificar debidamente los supuestos de responsabilidad patrimonial de la Administración Pública por la actuaciones urbanísticas y, consiguientemente, para interpretar los preceptos de la LRSV 1998 que regulan esta materia, es...

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