La Administración de la Unión Europea
| Autor | Javier Montero Casado de Amezúa - Daniel Calleja Crespo |
| Cargo del Autor | Administrador Principal de la Comisión Europea en la Dirección General de Personal y Administración de la Comisión Europea - Administrador Principal de la Comisión Europea. Jefe de Gabinete del miembro de la Comisión responsable de cuestiones institucionales y de relaciones con el Parlamento Europeo y los Estados miembros |
| Páginas | 1047-1061 |
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El proceso de integración europea constituye, sin duda, uno de los acontecimientos históricos más significativos de la segunda mitad del siglo xx.
Concluida la 11 Guerra Mundial, el nacimiento en Europa de unas organizaciones de naturaleza supranacional, sobre la base de unostratados internacionales, supone el inicio de un proceso que va a tenerconsecuencias trascendentales no solamente para los Estados europeos, sino que también va a proyectar su influencia en las relaciones internacionales a nivel mundial.
El método funcionalista de integración perseguía evitar que en el continente europeo pudiera de nuevo reproducirse un escenario de confrontación. Se trataba de hacer posible una paz duradera, basada en una intensa cooperación entre los Estados europeos, que primero en lo económico, y posteriormente en otras áreas, pudiera generar una solidaridad de hecho que sentara las bases de «una unión cadavez más estrecha entre los puebloseuropeos», tal y como seafirma con convicción en el Preámbulo del Tratado.
Además de la decidida voluntad de los Estados de proseguir la senda de la integración, se hacía imprescindible diseñar un marco institucional, en el que por primera vez instituciones comunes al servicio de los objetivos de la integración hicieran posible en el seno de una Comunidad de Derecho, la puesta en común de manera voluntaria del ejercicio de unas prerrogativas que eran hasta entonces atributo exclusivode la soberanía estatal, en aras del ideal superiorde una mayor integración.
La originalidad de este proceso setraduce, precisamente, en la propia existencia de dichas instituciones, cada una de ellas con una función específica y con amplios poderes que incluyen la facultad de dictar normas jurídicas vinculantes, cuyo cumplimiento puede exigirse a los propios Estados miembrospor partede estas instituciones.
A través de este singular método, se consigue establecer progresivamente en Europa una unión aduanera primero, un mercado interior después, el ejercicio de políticas comunes, como la PAC, transportes, competencia, la política regional, la política comercial... que desemboca en la Moneda Única.
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Además, desde el Tratado de Maastricht sesientan las bases para unaPolítica Exterior y de Seguridad Común todavía incipiente, y de unacooperación más estrecha en losasuntos de Justicia e Interior. Todos estos resultados son espectaculares si tenemos en cuenta el breve plazo transcurrido desde losorígenes.
Probablemente, la mayor singularidad de todo el esquema institucional reside en la Comisión Europea, la institución en la que reside el monopolio de la iniciativa legislativa, dato éste de una singular relevancia que la coloca en un lugar central dentro del sistema. Además del derechode iniciativa, la Comisión, institución independiente, cuyos miembros ejercen con plena Autonomía sus funciones, ejerce los poderes de control del cumplimiento del Derecho Comunitario, como guardiana de los tratados, y tiene también en los términos y condicionesfijados por el Consejo -y también por el Parlamento Europeo- importantes funciones de ejecución de los actoscomunitarios.
A su lado, Parlamento Europeo y Consejo, el primero de manera muy significativa después del Tratado de Maastricht-pero sobretodo a raíz del Tratado de Amsterdam, que generaliza la codecisión-, encarnan lasdos ramas del poder legislativo.
El Parlamento Europeo, como esbien sabido, representa la soberanía popular de los pueblos europeos, a través de la elección por sufragio universal y directo de sus representantes; el Consejo, por su parte, es la institución que representa a los Gobiernos de los distintos Estados, de los que derivasu legitimidad.
El Tribunal de Justicia, en virtud del artículo 164, garantiza el respeto del Derechoen la interpretación y aplicación del Tratado, y es una pieza clave en asegurar desde su alta misión jurisdiccional la aplicación uniforme del Derecho Comunitario.
El Tribunal de Cuentas asegura la fiscalización y control de las cuentas de la Unión Europea. La evolución de la construcción europea ha ido haciendocada vez más complejo el sistema comunitario, a la vez que lo enriquecía; de este modo, al lado de las anteriores cinco instituciones, en sentidoestricto, han ido surgiendo otros organismos a medida que lasnecesidades y exigencias de la integración así lo requerían.
De este modo, el Comité Económico y Social esel caucede expresión y consulta de los diferentes sectores de la vida económica y social europea, el Comité de las Regiones con representación de los entes regionales y locales a nivel europeo, el Banco Europeo de Inversiones o el Defensor del Pueblo son figuras que han permitido a la Comunidad, primero, y a la Unión Europea (UE), desde Maastricht, disponer de los instrumentos precisos para ir evolucionando progresivamente y asegurar la participación y la debida toma en consideración a nivel europeo de diversos intereses y sectores en un marco comunitario.
Todo este entramado orgánico, como no podía serde otra manera, precisa de una organización administrativa que a continuación seexaminará.
Cada una de las instituciones de la UE, del mismo modo de lo que sucede a nivel nacional, dispone de unos recursos humanos y materiales para desarrollar sus funciones y asegurar el cumplimiento de sus objetivos.
La existencia, la naturaleza y funciones de su Administración son para la Unión Europea, a la vez, un elementoclave para garantizar el cumplimiento de su misión.
No esfácil abordar la tarea de la definición de esta Administración. En sentido amplio, podríamos decir, junto al profesor Andrea PIERUCCI, que comprende el conjunto de medios y de personas encargados de preparar y de ejecutar las decisiones de las instituciones de la Unión.
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Sin embargo, esta definición parece desconocer que la ejecución de las decisiones se confía normalmente a los Estados miembros de la UE, esto es, a las Administraciones nacionales, tanto en lo que se refiere a la ejecución directa de los reglamentos comunitarios (por ejemplo, en la ejecución nacional de ciertas medidas adoptadas a nivel comunitario en el marco de las distintas políticas), como de manera indirecta (por ejemplo, en lo relativo a la incorporación al Derecho nacional de las directivas). Ello no 'excluye el que en determinadas ocasiones sean las propias instituciones comunitarias las que en el marco de los procedimientos de «la comitologfa», previstos en la decisión del Consejo de 13 de julio de 1987, de conformidad con el artículo 145 del Tratado, ejecuten sus propias decisiones. De hecho, la Administración de la Unión, salvo en casos contados, apenas dispone de instrumentos directos de ejecución. Sus decisiones deben normalmente ser objeto de «recepción» por parte de las Administraciones nacionales. Puede citarse, en este sentido, el dato de que en la práctica el 80% de los gastos del presupuesto comunitario se hace a través de los Estados miembros.
Por consiguiente, creemos que sería preferible definir a la Administración de la Unión Europea como el conjunto de personas, y naturalmente también de recursos y medios materiales, que actúan por cuenta de las instituciones y órganos de la Unión, y que dependen del presupuesto comunitario.
La Administración de la UE presenta indiscutiblemente ciertos rasgos específicos que la diferencian de manera clara de las restantesAdministraciones nacionales, confiriéndole unas características propias y unos rasgos sustantivos absolutamente peculiares.
En primer lugar, y por encima de todo, la Administración de la UE, frente a la noción clásica de una Administración de gestión, es esencialmente unaAdministración de misión.
El proyecto político europeo es absolutamente inseparable e indivisible de la función pública comunitaria, hasta el punto de que sin este elemento difícilmente se puede comprender.
La supranacionalidad e independencia de las instituciones comunitarias hicieron que ya desde sus orígenes en 1951, con la creación de la Alta Autoridad en el Tratado CECA, se concibiera la existencia de una estructura jurídica dotada de amplios poderes que debía ejercer con plena Autonomía, para lo cual precisaba de una Administración propia, específica e independiente. Desde el principio se consideró esencial, para el buen fin del proyecto europeo, el que dicha Administración fuera distinta de las Administraciones nacionales y se rigiera por sus propias reglas para poder cumplir satisfactoriamente su misión.
Este principio se ha mantenido y desarrollado después, tanto en el Tratado de Roma de 1957, como en el Tratado de Bruselas de fusión de los ejecutivos, como en el Acta Única, así como en los Tratados de Maastricht y Amsterdam, y es probablemente el rasgo básico que confiere a la función pública europea una entidad propia.
La función pública de la Unión es, además, una función pública plenamente sometida al imperio del Derecho y se rige por principios jurídicos, prevaleciendo el principio de legalidad, bajo el control del Tribunal de Primera Instancia de Luxemburgo.
La función pública de la Unión es, además, una función pública convocación de estabilidad...
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