La administración del territorio. Evolución y perspectivas en la España del siglo XXI

Autor:Fernando Garcia Rubio
Cargo del Autor:Universidad Rey Juan Carlos
Páginas:93-144
 
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1. El territorio como presupuesto administrativo Conceptual, histórico y jurídico

De las diversas tipologías en que puede derivarse la articulación de las competencias de la Administración pública, la primera de las distinciones a que se suele acudir, tanto por los autores como por los dirigentes políticos, es al hecho territorial; puesto que cualquier organización que se preste debe pretender alcanzar en sus capacidades a todo el ámbito físico de actuación referido a su esfera de competencias.

De hecho, el territorio es un elemento consustancial181 a la existencia de la organización pública por excelencia: el Estado o, al menos, haberlo disfrutado u ocupado históricamente182, aunque diversos autores, como el italiano Donoti en su obra Estado y territorio, de 1924, o Duguit en su Tratado de Derecho constitucional, así como Heinrich o Paese183, han asumido la posibilidad de existencia de un Estado sin territorio. Pero lo cierto es que la existencia de un Estado como tal, vinculado, por tanto, a la noción de soberanía, requiere de la existencia de un territorio en mayor o menor tamaño o extensión, puesto que

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desde el minúsculo Estado Vaticano, producto de los acuerdos de Letran de 1929 entre Mussolini y Pío XI, pasando por las diversas reminiscencias medievales de San Marino, Monaco o Licchtenstein, hasta las enormes dimensiones de la Federación rusa, la República Popular China, Canadá o los Estados Unidos de Norteamérica, todos disponen de un espacio físico concreto sobre el cual ejercer su jurisdicción y soberanía; puesto que, si bien desde el punto de vista del Derecho internacional, es posible teorizar sobre la inexistencia de territorio como elemento y sujeto de relaciones internacionales de las personas jurídicas, en el campo del Derecho administrativo parece imprescindible la existencia de un territorio como ámbito físico sobre el cual establecer la aplicación de las normas y la actuación de la Administración.

El territorio es evidentemente un hecho físico con innegables consecuencias jurídicas (la nacionalidad, la vecindad administrativa, el derecho de sufragio activo y pasivo, etc.) o, como llegara a señalar Guaita184, un hecho jurídico. Pero para poder analizar las consecuencias jurídico-administrativas del hecho territorial, deberemos, con carácter previo, estudiar el concepto.

Territorio es un término que deriva del latín territorium y que, según el diccionario de la Real Academia de la Lengua185, significa, en su primera acepción, «porción de la superficie terrestre perteneciente a una nación o región o provincia, etc.» Igualmente, implica al circuito o término que comprende una jurisdicción, un cometido oficial u otra función análoga. Acepción esta mucho más adecuada a la función administrativa del hecho territorial, mientras que la primera podría englobarse en un concepto de organización, incluso de disposición constitucional, del hecho territorial.

La propia denominación «territorio» da lugar a delimitaciones administrativas en los países de configuración federal, puesto que con dicho nombre se designan las porciones de espacio no englobadas en las demarcaciones estatales (USA, México y Brasil) o provinciales (Argentina) y que dependen directamente del poder federal hasta que acceden al estatus estatal o provincial, casos de por ejemplo Hawai y Alaska hasta los años 50 del sigo XX en que se convirtieron en estados miembros de la Unión.

El territorio es, pese a la definición académica, fundamentalmente un espacio físico que puede, por la decisión humana de carácter político, introducirse en la geografía política (divisiones, demarcaciones, fronteras, términos municipales, etc.) y configurarse de una u otra forma, pero que responde a una realidad natural sobre la que cabe hacer excursos no jurídicos en el ámbito de la pura geografía física, cuyas divisiones pueden no coincidir con las de la geo-

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grafía política. Así, por ejemplo, el territorio del Sahara es susceptible, desde este punto de vista, de ser abordado como una unidad territorial, pero excepto para el pueblo tuareg, el respectivo territorio de Malí, Níger, Mauritania, etc., es considerado como unidades diferenciadas, siendo la norma (Tratado Internacional, Declaración de Independencia, Constitución, Estatuto de Autonomía, Decreto de División Provincial, etc.) la que transforma un terreno determinado en territorio. Así, Guaitia186 considera que es la norma la que transforma el terreno en territorio, puesto que, como hemos comprobado con anterioridad, el territorio en su concepción está vinculado a la división del poder (lógicamente en porciones territoriales) y, por tanto, al conjunto de reglas que articulan las relaciones de este, que es lo que denominamos derecho.

Así, para la existencia de un ordenamiento jurídico, como anteriormente analizábamos siguiendo la teoría de Santi Romano y su traslación por parte de Sebastián Martín Retortillo y Cosculluela a nuestro entorno, se requiere además de la organización y el conjunto de normas, la existencia de una comunidad de personas a las cuales se les apliquen dichas normas, lo cual requiere en la mayor parte de las ocasiones de un espacio territorial; con lo que nos encontramos en consecuencia con lo que ya Guaitia denominó el Derecho como «ente terrícola»187 y al territorio como «medio ambiente de todas las relaciones jurídicas»188.

El territorio es, por tanto, un hecho indispensable de la organización pública, puesto que Jellinek189 lo establece como uno de los tres presupuestos del Estado o, dentro del Derecho local, la propia LRBRL y autores como Luis Morell190 lo establecen para la existencia de los entes integrantes de la Administración y, en especial, de los municipios como elementos básicos.

Esta importancia del territorio a la hora de constituir la organización pública es anterior al Derecho administrativo, surgido como tal con la Revolución Francesa de 1789, existiendo hasta ese momento una concepción del territorio político de carácter personal o patrimonial.

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En efecto la noción del territorio dentro del Estado en su primera configuración es, tal y como señalan Hamel y Alejandro Nieto191, de un carácter fuertemente patrimonialista vinculado al concepto de dominus y de señorío absoluto del monarca en sus posesiones, lo que significa la supeditación de todas las personas y cosas englobadas en las posesiones del soberano que constituyen un Estado.

De hecho, buena parte de los estados surgieron por divisiones hereditarias producto del fallecimiento de un monarca, puesto que la vinculación del territorio y sus habitantes con el príncipe es palpable, y así los imperios romanos de Oriente y Occidente surgen con la muerte de Teodosio192 y la división entre Arcadio y Honorio, al igual que los orígenes de Francia y Alemania con las divisiones del imperio carolingio193 entre los herederos de Carlomagno tras el Tratado de Verdún.

Esa concepción patrimonialista del territorio vinculada a la figura del príncipe se extiende desde la Antigüedad, pasando por la Edad Media y el mundo moderno, hasta la Revolución Francesa; de hecho, circunstancias tan importantes como la identidad religiosa de los pueblos en su conjunto se vincularán como en el caso alemán del siglo XVI a la voluntad del príncipe correspondiente.

Este principio quiebra con la irrupción del principio de soberanía nacional194 en la Revolución Francesa y se exhibe de forma estética con el título adoptado por Luis Felipe de Orleáns, tras la revolución burguesa de 1830, de rey de los franceses en vez del tradicional del rey de Francia.

Con las reformas surgidas al albor de la Revolución Francesa se produce una drástica variación del concepto territorio, cambiándose la concepción de la gestión administrativa del territorio basada en criterios personalistas (el virrey, el corregidor, etc.), por lo que Nadal195 denomina base legalista, en cuya metamorfosis debemos destacar no solo la obra revolucionaria y la expansión napo-

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leónica, sino también el pensamiento fisiocrático196 del cual destaca Turgot en su Memoria de las municipalidades, estudiada a fondo entre nosotros por García de Enterría197.

No obstante, ya desde las primeras civilizaciones, tal y como estudian García Gallo y Escudero198, por parte de los diversos poderes públicos se han establecido muy diferentes fórmulas de administración para el conjunto del espacio sobre el que ejerce soberanía el Estado, siendo denominada administración del territorio. Lógicamente, esa administración del territorio implica necesariamente la existencia de terrenos amplios no susceptibles de ser administrados directamente desde el aparato central y así, por lo tanto, las ciudades-Estado griegas o mesopotámicas no acudieron a dichos instrumentos por la inmediatez de la relación de sus habitantes (subditos o ciudadanos) con el poder público (reyes o estadistas), propiciándose la instauración de niveles administrativos territoriales tras la existencia de imperios con amplias extensiones de tierra bajo su dominio (Egipto, Persia, etc.). Surgen los virreyes, las satrapías y, por tanto, los aparatos administrativos que les dan apoyo y soporte.

No obstante, en esos momentos arcaicos la administración del territorio no planteó mayor problemática que la efectiva consecución del propósito de la llegada de la autoridad del emperador o faraón hasta el último habitante del impero en estados claramente unitarios.

El territorio, por tanto, es un elemento esencial del Estado como entidad...

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