La Administración de la seguridad alimentaria en España: un ejemplo de Administración colaborativa
| Autor | Mónica Domínguez Martín |
| Páginas | 181-210 |
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Las crisis alimentarias de los años noventa, como las de las vacas locas o las dioxinas de los pollos, con una amplia repercusión mediática y en la opinión pública europea, pusieron en evidencia que se hacía necesario incrementar el control sobre la producción de alimentos en todas sus etapas1.
El Libro Blanco sobre la Seguridad Alimentaria2, presentado en enero de 2000 por la Comisión Europea, considera que, en el proceso de análisis de los riesgos, la recogida, el análisis y la comunicación de la información relativa a los riesgos potenciales para la alimentación humana y animal desempeñan un papel especialmente importante. Para ello, conviene introducir mejoras en los ámbitos del seguimiento y la vigilancia, del sistema de alerta rápida, de la investigación en cuanto a seguridad alimentaria, de la cooperación científica, el apoyo analítico y la formula-ción de dictámenes científicos, y garantizar una información rápida y fácilmente accesible a los consumidores. El objetivo general es asegurar la producción de alimentos más seguros, más en un contexto de libre circulación de alimentos en el ámbito de la Unión Europea. Y, para ello, se hace necesario reformar la normativa y los mecanismos de control administrativos existentes sobre la producción y el comercio de alimentos.
Con el fin de lograr estos objetivos, la Comisión prevé la creación de un Organismo alimentario europeo independiente (hoy la Agencia Europea de Seguridad Alimentaria), encargado de evaluar la seguridad de los alimentos, con un enfoque técnico-científico y global de la producción de alimentos, desde la producción agrícola y ganadera hasta el comercio3.
Estas tareas de evaluación científica y comunicación las ha de realizar la Agencia Europea en estrecha cooperación con las agencias y las instituciones científicas nacionales. Este Organismo nace con la vocación de
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convertirse en la referencia científica para toda la Unión en cuanto a seguridad alimentaria, emitiendo dictámenes científicos, recogiendo y analizando las informaciones necesarias, reaccionando ante las crisis y comunicándose con los consumidores, bajo los principios de independencia, excelencia científica y transparencia4.
Este mandato es cumplido por el Reglamento (CE) núm. 178/2002 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de enero de 2002, por el que se establecen los principios y los requisitos generales de la legislación alimentaria, se crea la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria y se fijan procedimientos relativos a la seguridad alimentaria.
Para que funcione este sistema, el Libro Blanco citado propone la creación, en cada uno de los Estados miembros de la Unión, de organismos nacionales de cooperación e intercambio de información en materia de seguridad alimentaria, que funcionen como una Red bajo la coordinación de la Autoridad Europea.
La Constitución Española de 1978, en su art. 43, reconoce el derecho a la protección de la salud, encomendando a los poderes públicos organizar y tutelar la salud pública a través de medidas preventivas y de las prestaciones y servicios necesarios5.
La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad, dio respuesta y desarrollo a estas previsiones de la Constitución y, en particular, por lo que respecta a la seguridad alimentaria, estableció en su art. 18, como una de las actuaciones sanitarias del sistema de salud encomendada a las Administraciones Públicas a través de sus Servicios de Salud y los órganos
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competentes en cada caso, el desarrollo del control sanitario y la prevención de los riesgos para la salud derivados de los productos alimentarios, incluyendo la mejora de sus cualidades nutritivas.
Por su parte, la Ley General de Defensa de los Consumidores (Real Decreto Legislativo 1/2007), en su art. 8, establece como derechos básicos de los consumidores, que habrán de ser tutelados por todos los poderes públicos y, en particular, en su art. 39.4 atribuye a la Administración General del Estado el deber de adoptar cuantas medidas sean convenientes para proteger y defender los derechos de los consumidores, especial-mente en lo que hace referencia a su salud y seguridad.
Casi treinta años después de la aprobación de la Ley General de Sanidad se han ido produciendo importantes cambios normativos y organizativos que han dado lugar a un nuevo concepto de la seguridad alimentaria tanto a nivel comunitario como a nivel nacional, con el fin de consolidar la confianza de los consumidores en la seguridad de los productos alimenticios que consumen. Y así, más recientemente, se aprueba la Ley 12/2013, de 2 de agosto, de medidas para mejorar el funcionamiento de la cadena alimentaria, que contiene las definiciones legales principales de esta materia, como las de alimento, sector alimentario y cadena alimentaria6.
La Ley española sobre Seguridad Alimentaria y Nutrición, Ley 17/2011, de 5 de julio, parte de la articulación de un sistema basado en la descentralización política, derivada de la organización territorial del Estado que establece la Constitución de 1978, y en la primacía del Derecho comunitario respecto de los ordenamientos nacionales, que exige el respeto de la normativa comunitaria sobre la materia, en la que juega un papel fundamental el citado Reglamento 178/2002. La Ley pretende garantizar la seguridad en toda la cadena alimentaria «desde la granja hasta la mesa», como gráficamente establece su Exposición de Motivos que, en línea con la legislación alimentaria europea, reconoce la importancia de que todas las disposiciones y actuaciones en materia de seguridad alimentaria estén
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fundamentadas en el conocimiento científico, a fin de evitar la arbitrariedad de los poderes públicos7.
Para ello, se destaca que es necesario que se establezcan los mecanismos eficientes de coordinación y de colaboración entre todas las administraciones públicas con competencias en materia de investigación científica para que las decisiones que se adopten en materia de seguridad alimentaria se apoyen, siempre que sea posible, en el mejor y más actualizado conocimiento científico disponible. La Ley establece cauces de apoyo y cooperación científico técnicas para llevar a cabo la evaluación del riesgo, y hace referencia a uno de los elementos que más afectan a la seguridad alimentaria, como es la aparición de los riesgos emergentes.
En este sentido tienen una especial importancia entre los instrumentos que diseña la nueva legislación, el establecimiento de Planes Estratégicos de control, con sus correspondientes auditorías, el perfeccionamiento de un Sistema de Información como instrumento de coordinación e inter-cambio de datos entre entidades profesionales, investigadores y administraciones, y la formación, como elemento fundamental para el buen funcionamiento del sistema.
En respuesta a las exigencias procedentes del Libro Blanco sobre la Seguridad Alimentaria, en España8 se crea la Agencia Española de Seguridad Alimentaria y Nutrición por la Ley 11/2001, de 5 de julio, como órgano destinado a mejorar la gestión integral de la seguridad alimentaria en toda la cadena de producción, elaboración, distribución y consumo, en cumplimiento del mandato constitucional de proteger la salud de los ciudadanos en el ámbito de la alimentación y la nutrición. En la Exposición de Motivos de la propia Ley 11/2011, se afirma que la Agencia «ha de ser un elemento fundamental en la construcción de la seguridad alimentaria en el marco de la Unión Europea. La creación de la Agencia responde a los mismos objetivos que han dado o están dando lugar a la
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creación de este tipo de organismos en otros estados de la Unión Europea y a la propia Autoridad Alimentaria Europea. Con todos ellos habrá de colaborar estrechamente, por lo que se ha considerado conveniente que, sin perjuicio de las necesarias adecuaciones y, sobre todo, del respeto al marco competencial que en las materias concernidas está establecido en la Constitución y en los estatutos de las Comunidades Autónomas, sus objetivos, principios, formas organizativas y métodos de trabajo sean similares y compatibles con aquellos». Para ello, «la Agencia debe im-pulsar la cooperación de todas las Administraciones públicas competentes, constituyéndose en centro de referencia en el análisis de riesgos alimentarios».
El objetivo general de la Agencia es el de proteger la salud pública, contribuyendo a que los alimentos destinados al consumo humano (considerando la cadena alimentaria en su integridad desde la producción primaria hasta el consumo) sean seguros y garantizar su calidad nutricional y la promoción de la salud. En el art. 2 de esta Ley se especifican los objetivos y funciones de la Agencia...
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