La Administración periférica del Estado

Autor:Jaime Rodríguez - Arana Muñoz
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Administrativo. Subsecretario de Administraciones Públicas
Páginas:993-1000
RESUMEN

1. Planteamiento Constitucional. La Obligación de la Reforma. - II. La Situaciónanterior a la Lofage. - III. La Reforma de la LOFAGE. - IV. Conclusiones.

 
ÍNDICE
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El autor agradece a Pedro Ibáñez Buil, funcionario del Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado, su valiosa colaboración para la realización de este estudio.

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I Planteamiento Constitucional. La obligación de la reforma

Tradicionalmente, cualquier aparato administrativo central ha dispuesto de una red de organizaciones y agentes propios distribuidos sobre el territorio donde esa Administración Pública Central ejerce sus funciones y competencias. Se trata de órganos de la Administración Central cuya competencia se extiende a una parte del territorio nacional; órganos que en España, tradicionalmente, se han venido denominando Administración periférica.

Por otra parte, en el aspecto estructural, la existencia de unos órganos periféricos y su relación con la organización administrativa central se fundamenta básicamente en los principios de desconcentración y jeraquía administrativa. El primero expresa la idea de aproximar la gestión de los asuntos propios de la Administración General del Estado a los ciudadanos, lo que justifica la necesidad de un aparato orgánico en el correspondiente ámbito espacial. Y en virtud de los principios de unidad jurídica y jerarquía, los órganos periféricos estatales se encuadran en la estructura y la personalidad jurídica única propia de la Administración General del Estadocomo disponen los artículos 2.2 y 3.1 a), c) ye) de la LOFAGE.

A este respecto, es posible encontrar en nuestra Constitución previsiones claras y terminantes respecto a la Administración periférica estatal. Por un lado, el artículo 154 establece que «Un delegado nombrado por el Gobierno dirigirá la administración del Estado en el territorio de la Comunidad y la coordinará cuando proceda con la administración propia de la Comunidad».

Sobre el particular, diversas sentencias del Tribunal Constitucional 1 señalan el papel coordinador del Delegado del Gobierno yel hecho de que la atribución de este papel coordinador en ningún caso supone el otorgamiento al Estado de una potestad de dirección genérica y limitadora de las competencias autonómicas.

Por otro lado, el artículo 141 relativo a la provincia, la configura como una división territorial para el cumplimiento de las actividades del Estado. Así, la STC 56/1990, en relación a la Ley Orgánica del Poder Judicial, destaca este papel de la provincia, afirmando que, en el caso concreto, la institucionalización de la provincia como demarcación territorial a efectos judiciales no se opone en modo alguno a las previsiones constitucionales o estatutarias.

Es claro, pues, que, como afirma la STC 100/1991, la subsistencia de la Administración periféri-

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ca está ciertamente prevista por la Constitución. Sin embargo, y examinada la cuestión desde una óptica más amplia, no es ningún secreto que la puesta en marcha del Estado autonómico, con el proceso de transferencias a las Comunidades Autónomas ha generalizado numerosas disfunciones, no superadas en forma debida. Órganos sin apenas competencias, contradicciones y falta de coherencia no son aspectos desconocidos en el ámbito de la Administración.

El propio Tribunal Constitucional, en su Sentencia 58/1992, ya hacía referencia a la necesaria reestructuración del Estadoal disponer que «las Comunidades Autónomas no son entes preexistentes a los que el Estado ceda bienes propios, sino entes de nueva creación que sólo alcanzan existencia real en la medida en que el Estado se reestructura sustrayendo a sus instituciones centrales parte de sus competencias para atribuirlas a esos entes territoriales y les transfiere, con ellos, los medios personales y reales para ejercerlas».

Tampoco podemos olvidar que las Administraciones Públicas tienen un claro carácter servicial que obliga a buscar los máximos niveles de eficiencia y calidad en la prestación de los servicios públicos. Estas consideraciones se apoyan en el artículo 31.2 de la Constitución, según el cual la programación y ejecución del gasto público responderá a criterios de eficiencia y economía y, sobre todo, en los principios contenidos en el artículo 103, los cuales, como afirma SARMIENTO 2, conducen a una descentralización real que evite la duplicación de órganos y la gestión confusa e ineficaz.

Es evidente la existencia de un difundido deseo de simplificación administrativa y de eficacia en la realización de prestaciones públicas. En todo caso, la racionalización administrativa, entendida como asignación precisa de funciones y adecuación de estructuras a las mismas, como eliminación de duplicidades burocráticas, como reducción de conflictos paralizantes entre Administraciones Públicas, como necesidad de coherencia del conjunto de la acción administrativa, como elemento importante en la contención del gasto público se está convirtiendo en una de las preocupaciones prioritarias ligadas a la reforma administrativa 3.

Esta necesaria reforma administrativa debe ofrecer respuestas a la adecuada ejecución de las funciones que la Administración del Estadodebe seguir realizando, en todo caso, en el marco del Estado autonómico. Ello supone que, además de las funciones de provisión de servicios públicos que residualmente quedan en el Estado, se amplían y cambian de significado otras funciones no propiamente gestoras. Se trata de funciones como las de planificación, coordinación, etc., que exigen un cambio en el modelo organizativo de la Administración.

Esta idea no es nueva, sino que ya se apuntaba en el Informe de la Comisión de Expertos de 1981 en el que se sugería que la pérdida de competencias de gestión de la Administración del Estado debería ir acompañada de la potenciación de las funciones anteriormente citadas.

Estos principios también se plasmaron en los artículos 22 y 23 de la Ley del Proceso Autonómico, con el objetivo de adecuarse a la realidad competencial del Estado autonómico, observando, en todo caso, los principios constitucionales de eficacia, desconcentración, coordinación y economía del gasto público, y atendiendo, primordialmente, a la supresión de los servicios periféricos que resulten innecesarios ya que los servicios estatales que deban subsistir se distribuyan geográficamente como mejor convenga a la prestación del servicio.

En conclusión, de acuerdo con los propios preceptos constitucionales, se deduce que ésta es una cuestión en la cual el legislador ordinario tiene un cierto margen de actuación, pero no puede ni prescindir totalmente de la Administración periférica, ni mantener un organigrama periférico propio de una organización centralista.

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II La situación anterior a la lofage

Para una mejor comprensión de la nueva orientación dada a la Administración periférica conviene hacer siquiera sea una breve referencia a la situación anterior a la promulgación de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado -en adelante, LOFAGE-, cuyas previsiones en materia de administración periférica serán examinadas con...

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