La administración local en Canarias
| Autor | Jaime Rodríguez-Arana Muñoz |
| Cargo del Autor | Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de La Coruña. Ex-Director del Instituto Canario de Administración Pública. |
| Páginas | 83-99 |
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La realidad insular de la Comunidad Autónoma de Canarias es la expresión más adecuada de su especial singularidad. Los que hemos tenido la fortuna de residir algunos años en el archipiélago sabemos bien que la insularidad trae consigo sustanciales consecuencias que han de estar bien presentes, como están, en el entero sistema jurídico-público que regula la vida colectiva de los canarios.
Como es sabido, el Cabildo insular, protagonista excepcional durante siglos de la historia del archipiélago, es una institución que disfruta de una doble naturaleza, consecuencia de la realidad y, sobre todo, de una inteligente forma de entender el hecho insular. En efecto, el órgano de Gobierno insular, el Cabildo, además, de acuerdo con el Estatuto de Autonomía tiene también, la consideración de institución autonómica. Esta doble naturaleza me parece que ayuda a entender cabalmente las enormes posibilidades de que lo local, y lo insular en especial, se erigan en la dimensión real dónde se resuelven las necesidades colectivas de los canarios, por tantas razones, orgullosos de su condición de isleños. En este sentido cobra especial relevancia la redacción dada por la Ley Orgánica 4/1996 a los artículos 8.2 y 23 del Estatuto.
La cuestión de las competencias de los Cabildos insulares enlaza directamente con la relevancia de la isla como entidad local territorial. Como es sabido, la delimitación conceptual de la isla como Entidad local territorial, comporta que la autonomía permita al ente insular desarrollar efectivamente los cometidos que debe realizar. Asimismo, supone que las islas tienen unos organismos específicos de Gobierno y Administración con caracteres propios y distintos, que demuestran de forma clara la imposible homologación de las islas con las provincias y, en concreto, la de sus órganos de gestión. La sustantividad de la isla como entidad local, y todo lo que ello implica conforme al ordenamiento vigente, es el resultado de las exigencias que la geografía, la historia y las necesidades sociales traen consigo.1
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Los ordenamientos jurídicos actuales son complejos. En su conformación intervienen no sólo una pluralidad de fuentes sino también una diversidad de instancias. Pero la complejidad no solamente viene determinada por la diversidad de instancias generadoras del Derecho. También es consecuencia de la existencia de realidades que en otras épocas en las que imperaba el uniformis-mo y el centralismo no se reconocían. Esto se aprecia con respecto a la isla como entidad local territorial, porque, en principio, al ser la isla una excepción a la regla, prácticamente no se tenía en cuenta su existencia ni sus peculiaridades. De la misma forma, tampoco existía especial sensibilidad hacia otras vertientes o aspectos históricos o sociológicos que, con el transcurso del tiempo, estarían destinados a desempeñar un importante papel en la configuración, desarrollo y enriquecimiento de las colectividades (lenguas, tradiciones,...). En los ordenamientos lineales el reconocimiento que se hacía de estos aspectos era muy tangencial cuando no inexistente, ya que el uniformismo operaba como un principio rector que por su propia naturaleza excluía todo lo no susceptible de categorización dogmática. En los ordenamientos avanzados la situación es distinta. Por eso, las realidades insulares no deben apoyarse necesariamente en una orientación uniformista, sino que adquieren protagonismo por derecho propio enriqueciendo el propio ordenamiento.
La isla a la que en un primer momento se contempla como una figura excepcional con una organización particular, tiene que adaptarse necesariamente a otras instancias durante un largo período para que, posteriormente, se le reconozca como ente local específico no homologable a otro (como la provincia). En Canarias este reconocimiento se realizó en menos tiempo que en Baleares, Archipiélago que tuvo que esperar durante muchas décadas para disponer de un organigrama político-administrativo satisfactorio.
Una vez aprobada la Norma Fundamental de 1978, la «conciencia» de la insularidad adquiere rango constitucional y, por tanto, normativo y vinculante al más alto nivel jurídico. Las particularidades de las islas son tenidas en cuenta por la Carta Magna con relación a diferentes aspectos (artículo 138.1, con respecto al equilibrio económico; 69.3, con relación a las circunscripciones electorales; Disposición Adicional Tercera, en cuanto a las peculiaridades económico-fiscales del Archipiélago Canario). Y en materia propiamente organizativa el artículo 141.4 reconoce expresamente la «Administración propia» de las islas.
En coherencia con este reconocimiento explícito de la isla, la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local asume el carácter de entidad local territorial de las islas. Así el artículo 3.1. establece:
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Son entidades territoriales:
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El Municipio
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La Provincia
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La Isla en los archipiélagos balear y canario
Con esta disposición aparece por primera vez en la historia legislativa española el tratamiento de la isla como Entidad local con carácter general. Por tanto, la isla tiene una autonomía constitucionalmente garantizada (artículo 141.4), la cual lleva aparejada un bloque sustantivo de competencias que hace posible la gestión de sus intereses respectivos. Así lo exige el artículo 2 LRBRL cuando establece:
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Para la efectividad de la autonomía garantizada constitucionalmente a las Entidades locales, la legislación del Estado y la de las Comunidades Autónomas, reguladora de los distintos sectores de la acción pública, según la distribución constitucional de competencias, deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses, atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos».
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Las leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que, en todo caso, deban corresponder a los entes locales en la materia que regulen 2.
Las competencias dan sentido a la autonomía. Y pueden ser, conforme a lo dispuesto en el artículo 7 LRBRL, propias y delegadas. Las competencias propias constituyen el núcleo a partir del cual la autonomía local despliega toda su virtualidad operativa, porque se ejercen en régimen de autonomía y bajo la propia responsabilidad del Ente, sin que puedan existir intromisiones de otras Administraciones3. Estas competencias vendrán conferidas fundamentalmente por la legislación sectorial que dentro del marco competencial establecido por el bloque de la constitucionalidad dicten el Estado y las Comunidades Autóno-Page 88mas4. Junto a ellas, las competencias delegadas son aquellas funciones o cometidos que se trasladan a la Entidad local para materializar los principios constitucionales de eficacia y descentralización (artículo 103.1). Ahora bien, la autonomía requiere para poder ser calificada como tal una cobertura económica y unas potestades, que se erigen en el presupuesto instrumental de las competencias locales5.
Por ello el artículo 4.1. de la Ley de Bases establece:
En su calidad de Administraciones públicas de carácter territorial, y dentro de la esfera de sus competencias corresponden en todo caso a los Municipios, las Provincias y las Islas:
a) Las potestades reglamentaria y de autoorganización.
b) Las potestades tributaria y financiera.
c) La potestad de programación o planificación.
d) Las potestades expropiatoria y de investigación, deslinde y recuperación de oficio de sus bienes.
e) La presunción de legitimidad y la ejecutividad de sus actos.
f) Las potestades de ejecución forzosa y sancionadora.
g) La potestad de revisión de oficio de sus actos y acuerdos.
h) La inembargabilidad de sus bienes y derechos en los términos previstos en las leyes; las prelaciones y preferencias y demás prerrogativas reconocidas a la Hacienda Pública para los créditos de la misma, sin perjuicio de las que correspondan a las Haciendas del Estado y de las Comunidades Autónomas.
En consecuencia, la isla como Entidad local territorial debe disponer de una dotación competencial, estructural y financiera que le permita desarrollar su actividad de la forma más satisfactoria posible. Su categoría jurídica es, pues, igual a la de cualquier Ente local.
Como toda Entidad local la isla necesita un organismo de gobierno y administración. El artículo 141.4 CE. Se refiere a la «Administración propia» de las Page 89islas en forma de Cabildos o Consejos, y el artículo 41 LRBRL regula con más detalle la naturaleza de estos organismos, como más adelante comprobaremos.
A lo largo de la evolución de la legislación sobre régimen local español ha ido emergiendo la isla como una instancia no homologable a otras entidades.
Paralelamente, se han configurado organismos específicos encargados de su rectoría. En unos casos más pronto (Canarias); en otros más tarde (Baleares). Pero en ambos después de unas intensas reclamaciones en orden a reconocer algo evidente: la peculiaridad de un territorio y la simultánea organización que se ajuste a dicha singularidad. En cualquier caso, el Derecho local vigente, siguiendo las prescripciones constitucionales, establece resueltamente la especificidad de los organismos de gobierno, administración y representación tanto del Archipiélago Canario como del Balear. En este sentido, el artículo 41 LRBRL, ubicado sistemáticamente en el capítulo III (Regímenes Especiales) del título III (La Provincia) dispone:
1. Los Cabildos Insulares Canarios, como órganos de gobierno, administración y representación de cada isla, se rigen por las normas contenidas en la disposición adicional decimocuarta de esta Ley y...
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