Administración, Estado y Gobernanza
| Autor | Agustín E. Ferraro |
| Páginas | 27-101 |
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Desde sus primeros antecedentes durante el siglo XVII en Europa, los estudios de la administración tuvieron un desarrollo considerable hasta la segunda mitad del siglo XIX, incluyendo importantes contribuciones en España y en Iberoamérica. En sus comienzos, el campo de la actividad administrativa es objeto de atención de la disciplina que se conoce como «Cameralística.» Con su principales contribuciones en Alemania durante los siglos XVII y XVIII, esta disciplina se ocupa de las finanzas públicas y de la contribución del Estado al bienestar de la sociedad, en la forma de la promoción del comercio, la agricultura y las manufacturas, así como a través de la garantía de la seguridad pública (Brückner 1977). Con todo, en vista de desarrollos científicos posteriores, podemos decir que la Cameralística es una disciplina o conjunto de disciplinas y recomendaciones fundamentalmente prácticas, que carecen de una organización sistemática o conceptual.
La denominación «Ciencia de la Administración», así como la primera presentación de este campo de estudios como una disciplina científica, corresponden a Charles-Jean Baptiste Bonnin, con la publicación en París de sus Principios de Administración Pública, cuya primera edición es del año 1809. En las sucesivas ediciones, en 1812 y 1829, Bonnin profundiza y extiende el esquema conceptual de la disciplina que había fundado, por primera vez, en principios organizados de manera sistemática. La obra de Bonnin tuvo una notable difusión en idioma español, considerando la época, pues se publicaron dos traducciones de la segunda y tercera edición, respectivamente, en Madrid y Panamá (Guerrero 2004, 13). El principio fundamental de la Ciencia de la Administración, en el sistema de Bonnin, corresponde a un concepto que el autor elabora y que se volvería un componente básico y evidente del discurso social y político hasta nuestros días: el interés público. Se trata de un principio liberal y democrático, que reemplaza a la noción aristotélica de bien común, que hasta entonces tenía gran influencia en el pensamiento sobre los deberes de la autoridad pública. A diferencia del bien común, el principio del interés público admite y contempla diferentes orientaciones valorativas en las distintas personas, es decir, deja de asumir para el Estado un rol paternalista, un mayor conocimiento
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de lo que es bueno, frente al ciudadano o súbdito. En el mismo sentido, el principio del interés público no contiene una carga valorativa fuerte, como la noción de bien común, y por esto permite postular una Ciencia de la Administración Pública que sea también una ciencia social, es decir, que se base en el conocimiento de la realidad, antes que en la prescripción de valores e ideales morales por parte de la autoridad. A partir de esta orientación hacia el conocimiento de la realidad, Bonnin y otros fundadores de la Ciencia de la Administración realizan un trabajo pionero en la constitución de las ciencias sociales. En palabras de Bonnin, en efecto, la Ciencia de la Administración debe partir del conocimiento de la realidad y orientarse hacia un interés común o interés público que está presente en las relaciones sociales mismas:
Si se examina la acción social de la administración se ve en ella una ciencia deducida de los elementos naturales, y fundada sobre principios universales y fijos [...] La ciencia administrativa, pues, debe ser considerada como el conocimiento de los principios de las relaciones sociales, es decir, el análisis de las propiedades y fenómenos de estas relaciones, así como aplicación a las personas y cosas de las reglas mismas que encaminan dichas relaciones al interés común. (Bonnin 1809, 380)
Heredero de la Ilustración, Bonnin establece los principios de la Ciencia de la Administración como una disciplina que, bajo el imperio de la ley, orienta las actividades del Estado moderno y democrático, puesto que su principio articulador es el interés que resulta de la asociación de los ciudadanos. Bonnin es muy cuidadoso al subrayar que no se trata aquí de necesidades naturales, que el Estado pudiera definir de manera paternalista o autocrática, a la manera de los regímenes absolutistas anteriores. Como veremos en el siguiente fragmento, para Bonnin, la única necesidad natural que podemos verificar es, en todo caso, la necesidad misma de la asociación. Las demás necesidades son comunales, resultan de dicha actividad asociativa, es decir, surgen de perspectivas definidas por la actividad de los propios ciudadanos. Aquí la administración podrá ejercer un rol organizador y directivo, pero a partir del conocimiento de las necesidades comunales en sí mismas, necesidades que define la asociación:
Relaciones sociales son los vínculos que nacen de las necesidades de cada cual por la ley natural de la sociabilidad. [...] Como estas relaciones, nacidas de las necesidades naturales, engendran a su vez necesidades que lo son de la asociación, resulta que para dar a estas, que yo llamo comunales, una dirección general cuyo motor es el interés público, es precisa una institución cuyo objeto especial no sea únicamente reunirlas en un mismo cuerpo, sino dirigir su acción. La administración es esta institución y esta magistratura destinada a dar a todos los ciudadanos una dirección común por medio de la ejecución de las leyes. (Bonnin 1809, 382)
La obra de Bonnin tuvo una gran influencia en España y en Iberoamérica. Esta influencia se muestra claramente en la primera obra sistemática sobre administración pública que ve la luz España, en 1843, con el título De la administración pública con relación a España y cuyo autor es Alejandro Oliván. Se
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trata de un trabajo de gran importancia y envergadura, que García de Enterría, quizás el más destacado administrativista español de nuestros días, califica como «una de las claves de nuestra historia contemporánea.» (García de Enterría 1954, 8). En efecto, Oliván traza el programa para la creación de un Estado moderno en España, incluso hasta en detalles tales como los que conciernen al diseño de las estructuras ministeriales, la política social, etc. Por este motivo, García de Enterría considera que la obra de Oliván contiene «el programa de lo que efectivamente iba a ser a lo largo del siglo XIX, y aun del actual, la construcción y el desarrollo real de nuestra Administración.» Con todo, la obra de Oliván no es la primera ni la única que en su época establece principios sistemáticos de administración pública en España, pudiendo mencionarse, entre precursores y colegas de Oliván, a Javier de Burgos, José Posada de Herrera y Agustín Silvela. Esta actividad intelectual, académica y pública quedaría reflejada en la creación de la primera Escuela Especial de Administración, que comienza a funcionar en Madrid en 1843 (Guerrero 2000, 97).
En 1840, Florentino González publica en Bogotá su obra Elementos de Ciencia Administrativa, que introduce la idea de una Ciencia de la Administración en Iberoamérica. La obra es una cuidadosa elaboración y adaptación de las ideas de Bonnin a la situación de Colombia. Por su parte, Luis de la Rosa publica en México, en 1854, su trabajo sobre La administración pública de México y maneras de mejorarla que también muestra la influencia de Bonnin, así como de autores españoles (Guerrero 2000, 118).
Poco tiempo después, la Ciencia de la Administración conoce otro desarrollo metodológico de fundamental importancia, a través de la obra de Lorenz von Stein, cuyos trabajos más importantes se publican entre 1850 y 1880. Este autor alemán, influido por los fundadores del así llamado «socialismo utópico» en Francia, particularmente Saint-Simon y Fourier, plantea el estudio de la Administración en el marco de una teoría de los movimientos sociales, para contribuir así a elaborar una nueva concepción del rol de la administración como administración social. Las ideas de Stein inspiran la creación de la primera legislación social moderna, los seguros sociales contributivos, entre 1883 y 1889 en Alemania (Stein 1850; Koslowski 1989). En este sentido, se considera a Stein como el fundador de la idea del Estado social.
Stein es un seguidor y continuador de Bonnin, por cierto, cuya obra conoce durante los cuatro años que pasa en Francia entre 1840 y 1844. La primera obra de importancia de Stein se refiere, precisamente, a los «movimientos sociales» en dicho país, desde la Revolución Francesa hasta el Imperio de Napoleón II (Stein 1850). En esta obra no solamente introduce Stein el concepto de «movimiento social», que sería una de las herramientas conceptuales básicas de la moderna sociología, sino que también incorpora la distinción de Hegel entre «Estado» y «sociedad civil» a la Ciencia de la Administración y a las ciencias sociales en general. Mientras Bonnin todavía partía del supuesto de una armonía social fundamental, es decir, que los intereses de los ciudadanos deberían
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confluir sin demasiados conflictos en el interés público, Stein descubre en cambio un conflicto básico en la sociedad civil, a saber, la distinción entre una clase propietaria y una clase trabajadora, en la...
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