La Administración General del Estado y sus reglas de juego
| Autor | J. Ignacio Criado |
| Páginas | 185-234 |
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Gobierna mejor quien gobierna menos
Lao Tse
Durante el período central de análisis de esta investigación, la Administración General del Estado (AGE) definió muchos de los rasgos del proceso de adopción, uso y difusión de las Tecnologías de la Información y la Comunicación (TIC) dentro del conjunto del sector público español, aunque su posición predominante se fue matizando a medida que se consolidó el Estado de las autonomías. La capacidad para ejercer un papel de referencia por parte de la AGE fue evolucionando junto al propio Estado autonómico, de manera que el ámbito concreto de la eAdministración ofreció también un ejemplo de la necesidad de acomodación de la situación anterior, en la que desempeñó una actividad casi exclusiva en la formulación y diseño de las iniciales políticas de informatización, hacia un esquema con un mayor número de agentes y actores administrativos en presencia, así como nuevas competencias sobre las TIC en las administraciones autonómicas. En consecuencia, las diferentes administraciones públicas del Estado, especialmente la AGE y las administraciones de las Comunidades Autónomas (CC.AA.), desarrollaron crecientes interacciones, teniendo en cuenta las llamadas a la colaboración procedentes de las instituciones europeas, en las que a pesar de la autonomía en aumento dentro de la esfera autonómica, la AGE siguió intentando mantener su liderazgo anterior en esa dimensión tecnológica.
En general, la actividad de la AGE en el ámbito español de la eAdministración resultó especialmente pujante durante los últimos años, si bien ya fuera pionera en la incorporación de nuevas tecnologías de información a partir de
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finales de los años sesenta del siglo pasado. La informatización de la administración central del Estado se convirtió en una de las dimensiones con mayor crecimiento en ese nivel administrativo, pese a que inicialmente no se trató de un proceso formalmente liderado por los responsables políticos y directivos de la modernización administrativa, para quienes las TIC tendieron a representar un ámbito ajeno e instrumental al que sólo había que dotar de medios materiales y humanos para su crecimiento. Más recientemente, como consecuencia de los planteamientos procedentes de las instituciones comunitarias y el propio incremento cuantitativo y cualitativo del fenómeno, la eAdministración alcanzó una mayor presencia entre las preocupaciones de los responsables públicos, cuando se identificó con el discurso general sobre la SI y la necesidad de extender las TIC e Internet a todas las esferas de actividad política, social y económica, incluyendo las administraciones públicas, de manera que la AGE fue una organización que propició su difusión en el conjunto del sector público español. Todo ello coincidió con el proceso de descentralización territorial del Estado, que precisó de la articulación de nuevos mecanismos de colaboración intergubernamental, incluyendo también el despliegue de instrumentos para hacer efectiva la cooperación dentro de la dimensión tecnológica administrativa.
Teniendo en cuenta lo anterior, no cabe duda de que desde hace algunos años la adopción, uso y difusión de las TIC e Internet en la AGE ha despertado interés en el ámbito académico, a pesar de que el conocimiento sigue siendo limitado desde una perspectiva politológica. Si bien diferentes trabajos han puesto de manifiesto el significado de las TIC en el proceso de modernización de la AGE (Villoria, 1996), que la introducción de las tecnologías de información fue la inversión más importante en el proceso de modernización administrativa (Gallego, 2003) o que la implantación de las TIC es un fenómeno de creciente pujanza vinculado a los procesos de modernización (Olías de Lima, 2002), sin embargo, los estudios específicos sobre las implicaciones de la eAdministración dentro de la AGE han sido más bien escasos (Arenilla, 2003b; Fernández y Welp, 2003; Martín, 2001; Muñoz, 2003; Sancho, 2005c). Al mismo tiempo, la mayoría de las obras politológicas de referencia sobre las administraciones públicas españolas han tendido a pasar de puntillas sobre un tema al que, por un lado, se ha reconocido como singular y destacado pero, por otro lado, no se ha desprendido de una cierta percepción instrumental en cuanto a sus potencialidades y resultados en la esfera administrativa, así como de algunas reticencias sobre su interés como objeto de investigación desde el plano académico. Las limitaciones en el conocimiento sobre este tema han sido aún mayores teniendo en cuenta el problema específico de la influencia de la AGE en la evolución de las administraciones de las CC.AA.
Este capítulo refleja la voluntad decidida por la profundización en la actividad de la AGE dentro de la esfera de la eAdministracion y sus consecuencias en las administraciones autonómicas. Desde hace casi medio siglo, la administración central del Estado fue una de la organizaciones españolas de mayor tamaño que más temprano inició la incorporación de las nuevas tecnologías de
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información dentro de sus diferentes ámbitos de actividad, de forma que facilitó el impulso de la industria de este sector, fue un banco de pruebas sobre sus capacidades dentro de la esfera administrativa y definió los patrones de uso para el conjunto del sector público en España. Más tarde, la AGE actuó como agente difusor de las iniciativas políticas procedentes de la UE en materia de eAdministración, sirviendo como correa de transmisión en el impulso de actuaciones que fueron definiendo algunos aspectos decisivos de la trayectoria de esta dimensión en el conjunto de las administraciones públicas españolas. En tercer lugar, la AGE influyó particularmente dentro de ellas a través de una intensa actividad institucional y regulativa en varios ámbitos, pese a que el principio de autonomía provocara que las administraciones de las CC.AA. fueran también diseñando sus propias planificaciones y pautas de actuación. Finalmente, el proceso de descentralización territorial del poder político hacia las CC.AA., después de la aprobación de la CE de 1978, implicó no sólo el traspaso de herramientas tecnológicas asociadas a las nuevas competencias de las administraciones autonómicas, sino que además ese proceso requirió establecer mecanismos de coordinación entre aquéllas y la AGE.
Las siguientes páginas presentan las cuestiones apuntadas y para ello se estructuran de la siguiente manera. Una primera sección analiza la institucionalización tecnológica en el seno de la AGE y su relación con las sucesivas iniciativas de modernización administrativa desarrolladas en este nivel de gobierno, sobre todo, para caracterizar los patrones más importantes de la trayectoria de informatización mantenida a partir de los años ochenta del siglo pasado. En segundo lugar, se aborda la evolución de la estrategia de eAdministración de la AGE desde el cambio de siglo, teniendo en cuenta su adscripción a la política para el fomento de la SI, que incorporó muchas de las prioridades definidas desde la UE. En tercer lugar, se examinan las relaciones intergubernamentales en el ámbito de las TIC, es decir, la evolución de la articulación de mecanismos más o menos formales para facilitar la colaboración entre la AGE y las CC.AA. en materia tecnológica. Finalmente, en las conclusiones se realiza una breve exposición de los descubrimientos más destacados del presente capítulo.
La institucionalización de las TIC dentro de la AGE se inició a finales de los años sesenta del siglo pasado unida a la informatización administrativa, por lo que sólo más recientemente se adscribió a los procesos de modernización administrativa y al discurso en torno a la SI. La evolución de las dimensiones más importantes de la informatización administrativa dentro de la administración central del Estado puso de manifiesto su consolidación siguiendo unos patrones caracterizados por la autonomía departamental y la nula presencia de los directivos ligados a esta nueva función en la esfera de toma de decisiones. Por su
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parte, las propuestas de modernización de la administración central del Estado no tuvieron inmediatamente en cuenta la informatización, puesto que la percepción de los responsables políticos sobre la función informática la relegó a una posición secundaria. No obstante, el discurso económico en torno a la SI y su incorporación a diferentes esferas económicas y sociales dio un importante impulso a la comprensión sobre el proceso de uso y difusión de las TIC en las administraciones públicas, abriendo las puertas a una nueva etapa en la que se puso de manifiesto la necesidad de una planificación estratégica de esta dimensión.
La incorporación masiva en la administración central española de tecnologías relacionadas con la adquisición, procesamiento y distribución de la información fue acompasada con el contexto de referencia internacional. Tradicionalmente, los actos emanados de las administraciones públicas se realizaron después de largas consultas, entrevistas y audiencias, traducidas en su formalización ritual en documento escrito, de...
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