La Administración en el ejercicio de su función de protección a los menores: Su posible responsabilidad

AutorMaría Luisa Vallés Amores
Cargo del AutorProfesora Titular E.U. de Derecho Civil. Universidad de Alicante
Páginas1251-1264

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Introducción

En primer lugar, debo advertir que la presente comunicación -que, por otra parte, constituye mi aportación a las II Jornadas nacionales sobre responsabilidad civil, organizadas por el Departamento de Derecho Civil de la Universidad de Alicante y dirigidas por el Dr. D. Juan Antonio Moreno, celebradas durante los meses de diciembre de 2005 a marzo de 2006-, forma parte del contenido de un trabajo más extenso en el cual se centra mi línea investigadora en estos momentos. En cualquier caso, la problemática que se deriva de la posible responsabilidad de la Administración en el ejercicio de su función de protección a los menores, constituye, en líneas generales, la temática que pretendo poner de manifiesto junto a otras cuestiones puntuales que convergen en este ámbito, originando esa posible responsabilidad de la Administración. Ahora bien, debo asimismo puntualizar que la perspectiva desde la que se aborda la actuación de los organismos competentes en materia de protección de menores, hace referencia a la que, a mi juicio, no supone una adecuada defensa del derecho primordial del menor a permanecer en su núcleo originario. Por otra parte, debo hacer constar que la inexcusable limitación en la exposición de la temática, en este momento, no debe obviar la importancia y trascendencia de las consecuencias derivadas en cuanto a la actuación de los órganos competentes que asumen la guarda y tutela de los menores en nuestro país.

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I Generalidades

La familia y, por tanto, la persona constituye la primera realidad a la que el ordenamiento jurídico debe otorgar su protección; siendo destinatarios especialísimos de ese deber de tutela los hijos menores, a cuyos intereses quedan subordinados los de sus padres en cumplimiento de las disposiciones legales. En la problemática que conlleva la protección de la familia por parte del Estado se pone de manifiesto los escasos recursos económicos que son destinados directamente a los integrantes de dicha institución jurídica. Si bien los poderes públicos recientemente -me refiero a los últimos meses del año 2005 y principios de 2006- han asumido el compromiso de concesión de ayudas económicas directas a la familia en general, priorizando a las estructuras familiares más necesitadas de estos recursos, resulta una realidad constatable que el Estado español se sitúa en el último lugar, dentro de los países de la Unión Europea, en cuanto a la concesión de ayudas a la familia con hijos. Esta afirmación, denunciada en diversos medios de comunicación y corroborada por la sociedad española se entronca con la problemática que pretendemos poner de manifiesto; señalando que la carencia de recursos materiales influye en las situaciones de riesgo y desamparo de los hijos menores por parte de sus progenitores.

Resulta un dato constatable que, salvo contadas excepciones, las situaciones de riesgo y desamparo en que los menores de edad se encuentran, debiendo, por consiguiente, actuar la Administración supliendo a los progenitores en el ejercicio de los deberes y derechos inherentes a la patria potestad, se produce en el seno de familias con escasos recursos económicos. La consecuencia lamentable de este estado de cosas radica en la dramática situación que se produce en relación a los menores integrantes de estos núcleos familiares. En cuanto a su consideración como víctimas sociales, estos menores padecen un doble sufrimiento, puesto que no sólo son merecedoras del dramático castigo de los malos tratos físicos y psíquicos1 producidos en el seno familiar; también, como consecuencia de esta situación, son privados del derecho a crecer con los suyos, con los que sin ninguna duda tienen derecho a permanecer.

La problemática a la que se enfrentan estos menores, por sus propias particularidades, resulta complicada en su resolución; ahora bien, una adecuada política familiar podría, al menos, paliar algunas de las consecuencias que se producen en el entorno de aquellas familias que, si bien desean ejercer sus deberes y derechos en cuanto a la crianza y educación de sus hijos, carecen de los mínimos recursos para proceder a su ejercicio.

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Si bien de las consideraciones reseñadas pudiera deducirse que los supuestos que inciden en la situación de riesgo o desamparo de los menores, pueda deberse a la falta de recursos de la familia, debo advertir que no es la pretensión de este trabajo. Ahora bien, deseo constatar que esa carencia de recursos materiales conduce en gran medida a una degradación del entorno familiar con la consiguiente desestructuración de la familia y actuación, en numerosas ocasiones, incorrecta de la Administración, por cuanto las medidas protectoras no tienden a lograr su finalidad de reinserción familiar; realmente, van encaminadas a paliar los posibles perjuicios ocasionados a los menores por las vías de familias que suplan a las propias.

II Normativa protectora

Nuestro Texto Constitucional, en el artículo 39.2, impone a los poderes públicos el deber de garantizar la protección integral de los hijos (así como de sus madres), posibilitando, en el ejercicio de este deber protector, la investigación de la paternidad. Esta obligación especial de tutela que compete a los poderes públicos se extiende a la familia en general según proclama el número primero del mismo precepto. Con fundamento constitucional, el Estado tiene un deber de tutela respecto a la familia2, siendo, según señalábamos anteriormente, los destinatarios especialísimos aquellos componentes de la unidad familiar que, debido a sus condiciones de madurez, son más débiles, es decir, los menores de edad. Este carácter configurador viene proclamado en el mismo precepto constitucional, refrendando su tutela por parte de los poderes públicos y de los progenitores del menor. En este sentido, el artículo 39, en el número cuatro, dispone que "Los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos", estableciendo, el número tres, la obligación, a los padres, de prestar asistencia de todo orden a los hijos menores de edad, cualquiera que sea el estado matrimonial de sus progenitores.

Con independencia de los debates sobre la conveniencia o no de la intervención de los poderes públicos en la organización jurídica de la familia3, la consagración de los reseñados principos protectores ha propiciado varias reformasPage 1254 interesantes y necesarias, aunque no exenta de polémicas, en el marco de protección de los menores. En este contexto, la tutela especial de que deben gozar los niños así como la proclamación del preeminente interés del menor, como principio jurídico general, ha originado diversa normativa en nuestro ordenamiento4, viniendo, de esta suerte, a complementar los Tratados e Instrumentos internacionales5 -ratificados por España- proclamadores de dicho principio en materia de protección de menores.

La defensa del menor, por parte de los miembros de su familia y del Estado, constituye una finalidad impuesta en numerosas declaraciones internacionales. En este sentido, el artículo 24.1 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos de 1966 impone a la familia, a la sociedad y al Estado, tomar todas las medidas de protección que requiera la condición del menor; también el artículo 3.2 de la Convención de las Naciones Unidas sobre los Derechos del Niño de 1989 impone, a los Estados Partes, el compromiso de asegurar al niño la protección y el cuidado necesarios para su bienestar, teniendo en cuenta los derechos y deberes de sus padres, tutores u otros responsables del menor según la Ley. Puede observarse que esta última declaración, además de imponer, a los progenitores del menor y otros miembros de la familia, la prestación de ayuda a los poderes públicos en su función protectora, recoge asimismo la obligatoriedad del Estado en defensa de los derechos de los padres. Este deber del Estado viene ratificado por la Declaración sobre los Principios Sociales y Jurídicos relativos a la Protección y el Bienestar de los Niños, de la Naciones Unidas de 19866 que, enPage 1255 los dos primeros artículos, prima el bienestar del niño y su familia por parte del Estado7.

La imperatividad de la normativa internacional ha ocasionado la asunción del principio del interés del menor por la mayoría de los ordenamientos europeos, adaptando su legislación de acuerdo al enunciado principio rector. En este orden de cosas, la constante preocupación por aquellos menores que en atención a las circunstancias concurrentes en su ambiente familiar demandan la protección del Estado, no sólo afecta a nuestro entorno, puesto que la normativa de la mayoría de los ordenamientos -en concreto de los más cercanos al nuestro-, se incardina en esta dirección; resolviendo la problemática en base al principio de permanencia del menor en su familia de origen, consagrado en las Declaraciones internacionales8.

En este contexto, la legislación francesa9 ofrece una serie de garantías a los padres en cuanto a la declaración de abandono de sus hijos que, a mi juicio, no contempla nuestro ordenamiento, o, según tenemos la finalidad de exponer en este trabajo, no se tienen en consideración por el organismo competente, como consecuencia de una actuación incorrecta, en la observancia de la normativa. Esta consagración y defensa del derecho del menor a permaner en su núcleo originario, asimismo, resulta una constante prioritaria de gran magnitud en el ordenamiento italiano que reitera los pronunciamientos judiciales considerando que "El interés del menor puesto en juego es no sólo interés de orden asistencial o de seguridad, sino también interés familiar"10.

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En el marco normativo de nuestro país, la...

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