La Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón
| Páginas | 299-338 |
Publicado en la obra colectiva Derecho de las Instituciones Públicas Aragonesas, coordinada por Manuel Giménez Abad y José Tudela Aranda, Ed. El Justicia de Aragón, Zaragoza, 2001.
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El Poder Ejecutivo en Aragón está integrado, como ya se ha observado con anterioridad, por el Gobierno de Aragón o Diputación General, con su Presidente al frente, y la Administración Pública de la Comunidad Autónoma. El Gobierno, como máximo órgano colegiado de dirección política, necesita de una organización administrativa que pueda ejecutar y llevar a la práctica su programa y sus decisiones.
Por ello, el artículo 42 EA establece que «corresponde a la Comunidad Autónoma la creación de su propia Administración Pública...», competencia básica para cualquier ente territorial que esté dotado de una auténtica autonomía política.
Gobierno y Administración son, por tanto, instituciones diferenciadas. La Diputación General nace de las Cortes como expresión de una determinada voluntad política del grupo o grupos parlamentarios que la apoyan, y su objetivo fundamental será desarrollar durante el tiempo que dure su mandato específico un programa de gobierno, expresión de las convicciones políticas del partido o partidos que hicieron posible la elección de su Presidente.
La Administración, en cambio, es una organización permanente, estable y objetiva, que debe estar en cada momento al servicio del Gobierno legítimamente elegido.
No obstante, si los criterios diferenciadores son sencillos de establecer en el plano conceptual, cuando se entra en un análisis más próximo a la realidad, se observan los frecuentes entrecruzamientos y solapamientos entre uno y otra y las múltiples zonas de coincidencia en las que el deslinde entre lo político y lo administrativo es muy difícil de realizar. Del esfuerzo y acierto en precisar esos límites puede depender que se esté ante un modelo de Administración Pública más o menos politizado.
A la hora de introducirnos en el estudio de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón es preciso efectuar una serie de consideraciones previas.
La Constitución española dedica una escasa atención a las Administraciones autonómicas. Preocupada ante todo por trazar el diseño de los órganos políticos de las Comunidades Autónomas y las vías de acceso a la autonomía, pa-
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rece tener voluntad de dejar íntegramente a los Estatutos la regulación de esta cuestión.
Es preciso conocer cuáles son los títulos competenciales en que las Comunidades Autónomas en general, y la aragonesa en particular, apoyan su potestad para crear una Administración Pública propia, ya que conocidos los títulos podremos delimitar el contenido sustantivo de la competencia.
En un determinado momento se intenta exhibir como título estatutario general en el que debe integrarse la creación de la Administración Pública el recogido en el artículo 148 de la Constitución, que reconoce como competencia exclusiva de todas las Comunidades Autónomas «la organización de sus instituciones de autogobierno», a la que hace referencia el artículo 35.1.1.º de EA.
Sin embargo, primero la STC 32/1981, de 28 de julio, y posteriormente la STC 76/1983, de 5 de agosto, sobre el proyecto de LOAPA, vinieron a establecer con precisión los criterios del Alto Tribunal sobre esta importante cuestión.
En primer lugar, según el Tribunal, la competencia en materia de organización de las instituciones de autogobierno no es la que ampara la potestad autoorganizatoria de las Comunidades Autónomas, ya que debe entenderse exclusivamente referida a aquellas instituciones que tanto la Constitución como los propios Estatutos califican expresamente como de «autogobierno». En el caso de Aragón, Cortes, Presidente, Diputación General y también el Justicia (aunque en este último caso podrían también existir dudas en cuanto que no es una institución de autogobierno constitucionalmente prevista, sino sólo estatutariamente).
Por ello, la competencia sobre organización administrativa procederá de otros títulos competenciales del Estatuto y, concretamente en el nuestro, de la posibilidad reconocida a la Comunidad Autónoma de crear su propia Administración, a la que ya hemos hecho referencia.
Ahora bien, los perfiles y dimensión exacta del contenido de dicha competencia estarán delimitados por la competencia estatal para establecer la regulación básica de la organización de todas las Administraciones Públicas, que deriva, según el propio Tribunal Constitucional, del artículo 149.1.18.ª CE, ya que la expresión «régimen jurídico de las Administraciones Públicas» no comprende, según criterio del Tribunal, únicamente los aspectos relacionados con el régimen de los actos de las Administraciones, sino también los elementos esenciales de su organización, ámbito de competencias y estructura de la Función Pública. De este modo, la Comunidad Autónoma tiene competencia para crear y desarrollar su propia Administración Pública, pero con sujeción a las normas básicas estatales, que en ningún caso podrán imponer un régimen uniforme de organización, debiendo permitirse soluciones organizativas diferenciadas.
Muñoz Machado1ha observado con acierto que el Estado no puede utilizar el título que le ofrece el artículo 149.1.18.ª CE «para imponer medidas organizativas concretas a las Comunidades Autónomas, aunque sí principios genera-
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les que puedan afectar a decisiones organizativas ulteriores de aquéllas», mostrando su discrepancia con la antes citada Sentencia de 5 de agosto de 1983, por llegar a admitir que, con base en el precepto constitucional citado, el Estado podría imponer a las Comunidades Autónomas medidas concretas que afectaran a su más elemental capacidad de organización autónoma. Según este autor, el Estado, en virtud de las competencias que le reconoce el precepto constitucional citado, «podrá establecer principios generales de régimen jurídico que condicionarán las potestades de autoorganización de las Comunidades Autónomas, pero las decisiones organizativas adoptadas en el marco de esos principios generales las asumen en exclusiva y sin interferencias estas últimas».
Por otra parte, debe considerarse que los principios constitucionales rectores de la organización y funcionamiento de la Administración Pública recogidos en el artículo 103 de la Constitución son aplicables tanto a la Administración del Estado como al resto de las Administraciones Públicas.
No obstante, parece adecuado que nuestro Estatuto, cuando regula la Administración Pública de la Comunidad Autónoma, reproduzca en su texto esos principios constitucionales (añadiendo incluso uno nuevo).
Hechas estas precisiones que parecían necesarias, cabe señalar como puntos de partida para introducirnos en el estudio de la Administración Pública de la Comunidad Autónoma de Aragón los siguientes:
- El Estatuto de Autonomía reconoce a la Comunidad Autónoma competencia para crear y organizar su propia Administración Pública, que deberá ejercer con sujeción a la normativa básica del Estado sobre el régimen de las Administraciones Públicas. Por su parte, la Ley 11/1996, de 30 de diciembre, de la Administración de la Comunidad Autónoma de Aragón (LACA), atribuye a la Administración Pública aragonesa, entre otras potestades y prerrogativas, la de «autoorganización».
- En la organización y funcionamiento de la Administración Pública aragonesa deberán observarse los principios constitucionales y estatutarios...
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