Disposición Adicional primera.Los derechos históricos de los territorios forales

Autor:Francisco Fernandez Segado
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional
Páginas:515-610
RESUMEN

1. Introducción. 2. El devenir histórico de la foralidad. A) Origen y caracterización de los regímenes forales. B) La foralidad ante el primer constitucionalismo. C) La Ley de 25 de octubre de 1839. D) La Ley de 21 de julio de 1876. E) La Segunda República y el Estatuto del País Vasco de 1936. 3. La disposición adicional en el itinerario constituyente. A) Su génesis en el Congreso de... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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1. Introducción

La primera reflexión que suscita una norma como la que nos ocupa es la de su originalidad, subrayada por la doctrina de modo generalizado. Así, ALZAGA 1 pone de manifiesto que es el único caso del Derecho constitucional comparado en que una Constitución moderna viene a dar un tratamiento de tamaña deferencia a los derechos forales históricos. Y ENTRENA 2 considera la presente Disposición como un precepto absolutamente insólito en la historia constitucional española y en el Derecho comparado, consideración que, en lo que a la historia de nuestro constitucionalismo se refiere, requiere de una matización.

En efecto, el artículo 144 del Estatuto de Bayona, de 6 de julio de 1808, sí que contempló "los fueros particulares de las provincias de Navarra, Vizcaya, Guipúzcoa y Alava", prescribiendo que tales fueros "se examinarán en las primeras Cortes para determinar lo que se juzgue más conveniente al interés de las mismas provincias y de la Nación". Bien es verdad que la Carta de Bayona prácticamente no llegó a estar vigente en ningún momento; pero, dejando incluso al margen tal circunstancia, lo cierto es que una norma como la inmediatamente precedente está lejos de poder ser evocada como precedente de la Disposición que nos ocupa 3, pues su finalidad no era el reconocimiento de los fueros, sino la habilitación a las Cortes para que éstas decidieran el modo más adecuado de acomodar los fueros a la Constitución.

Como sustrato de esta persistente ignorancia constitucional de los fueros se encuentra el carácter difícilmente conciliable de los fueros y de la Constitución. El constitucionalismo nace con la finalidad de lograr la libertad e igualdad de los individuos y, en orden a la consecución de tales fines, se plantea como objetivo prioritario la lucha contra los privilegios y localismos. AGUSTÍN DE ARGÜELLES, en el "Discurso Preliminar a la Constitución de 1812", es muy claro a este respecto cuando señala 4: "La igualdad de derechos proclamada en la primera parte de la Constitución en favor de todos los naturales originarios de la Monarquía, la uniformidad de principios adoptada por V. M. en toda la extensión de vasto sistema que se ha propuesto, exigen que el código universal de leyes positivas sea uno mismo para toda la nación". Es decir, libertad e igualdad se canalizan a través de la uniformidad, o por lo menos de la homogeneidad, y el foralismo se ubica, obvio es decirlo, en las antípodas de esa unicidad del ordenamiento jurídico que reclama la igualdad jurídica.

En nuestro país, la incompatibilidad entre fueros y constitución se planteó como Page 516 total, y los defensores de unos y de otra, esto es, los fueristas y carlistas de un lado, y los jacobinos unificadores de otro, jugaron, como recuerda TOMÁS Y VALIENTE 5, a la victoria del todo o nada, aunque objetivamente quizá no hubiera razón para enfoques tan rígidos.

En este contexto se explica la total ignorancia que nuestras Constituciones históricas han mantenido respecto del tema foral, ignorancia que, como es opinión común entre la doctrina 6, no es fruto de una soterrada tolerancia, sino, bien al contrario, de un verdadero repudio.

Este marco histórico que acabamos de delinear en sus grandes rasgos generales tiene el valor de realzar en mayor medida aún si cabe el indiscutible valor simbólico de una norma como la que nos ocupa, que en buen grado entraña la superación de una incompatibilidad más que sesquicentenaria. Como ha significado LUCAS VERDÚ 7, su presencia obedece a un pacto político que consideró conveniente su inserción en el texto fundamental para significar, tanto simbólica como normativamente, la superación de los conflictos tensos, expresos o latentes, en España desde la abolición foral.

No cabe la menor duda, y lo revela con claridad meridiana el itinerario constituyente de la Disposición, que esta norma fue arbitrada para la resolución de la cuestión vasca, bien que lo genérico de su redacción pudiera haberse prestado a interpretaciones de mayor alcance potencial que, sin embargo, el desarrollo constitucional por la vía de los Estatutos de Autonomía no ha canalizado. En esta dirección, ALZAGA 8 entiende que esta Disposición se justifica como un gesto histórico de comprensión hacia un País Vasco especialmente traumatizado en el momento en que se lleva a cabo el proceso constituyente. Y TOMÁS-RAMÓN FERNÁNDEZ 9 se ha hecho eco de cómo el constituyente albergaba con esta Disposición y con el apartado segundo de la Disposición Derogatoria de la Constitución el exclusivo deseo de dar una satisfacción a los nacionalistas vascos en el plano estrictamente afectivo. Es decir, para los autores citados se trataría tan sólo de constitucionalizar una norma simbólica. Hay quien, como CORCUERA 10, llega incluso a hablar de la mera constitucionalización de un mito.

Desde luego, algo, quizá incluso mucho, de místico, de simbólico, hay en el concepto de fueros, como con posterioridad intentaremos desentrañar. Con buen criterio, PORRES recuerda 11 que el valor mágico de las palabras, su poder evocador y simbólico cuando tratan de acotar y resolver un viejo conflicto, llegó a tener Page 517 un inusitado valor a la hora de componer la relación entre fueros y constitución. No parece dudoso, razona en similar dirección HERRERO DE MIÑÓN 12, que gran parte de las normas que han incidido sobre el problema vasco son incomprensibles sin tener en cuenta ese aura inmediata de sentimiento que se cierne en torno a las palabras y que los analistas del lenguaje normativo no han cesado de subrayar 13.

Ahora bien, de este sustrato simbólico de la Disposición no debe inferirse que estemos ante una cláusula anacrónica, ante una pieza propia de la arqueología constitucional, sino que, bien al contrario, nos hallamos ante un artículo jurídico vivo 14, con fuerza normativa y eficacia jurídica indiscutibles, que al intérprete de la norma toca buscar. Para ello, habrá que atender a la voluntas legislatoris, pero también a la voluntas legis, y a efectos de intentar desentrañar más adelante ambas voluntades, parece conveniente llevar a cabo, primero, una incursión histórica en torno al nacimiento y ulterior devenir de la foralidad y después, una revisión de las distintas posturas manifestadas en el debate constituyente.

2. El devenir histórico de la foralidad
A) Origen y caracterización de los regímenes forales
  1. Los fueros han sido definidos 15 como los usos y costumbres del pueblo vasco nacidos de los distintos hábitats del mismo, es decir, de la pequeña aldea. Su embrión puede situarse en el Alto Medievo, aunque sólo en la Baja Edad Media se desarrollará el régimen jurídico-político de las provincias vascongadas, régimen que se irá enriqueciendo progresivamente con el contenido de las ordenanzas y disposiciones emanadas de las propias Juntas Generales.

    La exacta comprensión del fenómeno foral exige tener presente que el desarrollo foral se produce a modo de reacción a la concentración de poderes en el Rey con la subsiguiente y correlativa pérdida de poder por parte de los estamentos o territorios privilegiados; tal es, como recuerda CORCUERA 16, el marco histórico europeo en que nacen, no siendo privativo de las regiones vascas la creación de lo que el propio autor denomina "mitos específicos relativos a la especialísima particularidad histórica de determinados reinos o territorios".

    La municipalización, producida entre los siglos X al XIII, se convertiría en la Page 518 base del sistema político vasco 17. Y así, en Alava el poder político descansaba en las Hermandades Locales que daban lugar a la Junta General. En Guipúzcoa, el fenómeno municipal aún se manifestaría con mayor intensidad, de tal manera que todo el territorio quedó sometido a la jurisdicción de los municipios, llamados "Villas". En Vizcaya, nos encontramos con entes territoriales intermedios entre la entidad territorial vizcaína y los municipios: las Encartaciones, el Duranguesado y la Tierra Llana, una suerte de comarcas con sus propias asambleas territoriales dotadas de un notable poder, si bien las mismas enviaban sus representantes a la Asamblea política del territorio ubicada en Guernica.

  2. El cambio del siglo XII al XIII marca el momento en el que los territorios de Alava, Guipúzcoa y Vizcaya pasan a la órbita de Castilla, en buena medida por la conquista llevada a cabo por el Rey Alfonso VIII.

    Tras la conquista de Vitoria, Alfonso VIII confirmó los fueros que le había dado el Rey Sancho el Sabio de Navarra, fundador de la ciudad, circunstancia que puede explicarse por el hecho de que tal reconocimiento foral no entrañaba ninguna contradicción con el fuero castellano, ya que el Rey navarro concedió a Vitoria el Fuero de Logroño, creado por un antecesor de Alfonso VIII. Con todo, conviene recordar que la "Cofradía de Arriaga", denominación que identifica a la provincia de Alava por ser...

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