El adelanto excepcional a la inspección administrativa del derecho fundamental a no declarar contra sí mismo: casos y causas

AutorLucía Alarcón Sotomayor
Cargo del AutorProfesora contratada doctora de Derecho administrativo. Acreditada a Profesora Titular de Universidad. Universidad de Córdoba
Páginas199-210

Ver nota 1

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I Introducción: la regla general es que el derecho a no declarar contra sí mismo no resulta aplicable en la inspección administrativa

Como el profesor REBOLLO PUIG explica en su ponencia («La actividad inspectora», pp. 40-44) y yo estudié en su momento2, una de las cuestiones más polémicas de la inspección es la relativa a la vigencia o no de las garantías procedimentales en el desarrollo de sus actuaciones, sobre todo, del principio contradictorio y del derecho de defensa. La cosa se complica porque la actuación inspectora puede detectar irregularidades, sobre todo, la comisión de in fracciones -administrativas o penales- que, normalmente, originan la incoación de un procedimiento administrativo sancionador o un proceso penal; y, especialmente, porque lo descubierto por el inspector y debidamente reflejado en sus actas puede valer como prueba de la acusación para fundamentar la sanción en el procedimiento sancionador posterior.

La doctrina al respecto no es pacífica. Un grupo de autores propone que se extiendan a la inspección las garantías formales esenciales del procedimiento administrativo ordinario3. Otros, sin embargo, opinan lo contrario4. Algunos han ido todavía más lejos que los primeros, pues defienden que también resulten aplicables en la inspección los derechos de defensa que el art. 24.2 CE ga rantiza en el desarrollo de los procedimientos administrativos sancionadores5.

Sin embargo, nuestros Tribunales afirman con carácter general que en las ac tuaciones inspectoras no deben respetarse los derechos de defensa propios del procedimiento sancionador ulterior6. Así que ni el mero investigado es interesado ni disfruta del derecho a no declarar contra sí mismo en tales actuaciones7.

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De esta forma, resultaría que la garantía de la no autoincriminación constituye un derecho exclusivo de los procedimientos punitivos que, a mi entender8

y en contra de lo declarado por nuestro TC, rige en el procedimiento administrativo sancionador de la misma forma que en el proceso penal o, a lo sumo, con las mismas limitaciones en ambos casos.

Por lo que se refiere a la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, tampoco ha garantizado el derecho a no declarar en la inspección administrativa. Es probable que de una interpretación literal y apresurada de algunas de sus primeras sentencias al respecto9pueda inducirse lo contrario, pero, en realidad, tales pronunciamientos solo resuelven casos aislados y no establecen una solución general para este tipo de problemas. Además, tampoco en esos supuestos específicos se consagra la eficacia del derecho a no autoincriminarse en las actuaciones propias de la inspección, sino algo mucho más matizado. En sentencias más recientes, el TEDH ha suavizado y aclarado esa postura inicial, acomodándola a las reglas generales que deben regir la actuación inspectora de la Administración que, desde luego, no tienen como límite el respeto de los derechos de defensa del art. 24.2 CE. De esta manera, las SSTEDH de 8 de abril de 2004 (caso Weh contra Austria) y de 4 de octubre de 2005 (caso Shannon contra Reino Unido) han concluido que el derecho a no declarar contra sí mismo no prohíbe la amenaza de un castigo para obtener información perjudicial del administrado en procedimientos que no sean punitivos. Con ello, están aceptando de forma implícita que ese derecho fundamental no rige en las actuaciones inspectoras:

En (...) asuntos en los que no existe ningún proceso (punitivo) diferente al de carácter "coercitivo" (al de investigación) pendiente o emprendido, el Tribunal ha concluido con la no violación del derecho a no autoinculparse

.

En definitiva, con independencia de que en las actuaciones inspectoras deban respetarse ciertas formalidades, el ámbito de aplicación de los derechos fundamentales del art. 24.2 es única y exclusivamente el procedimiento administrativo sancionador. Por tanto, la regla general es que el derecho a no declarar contra sí mismo no rige en la inspección administrativa10.

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II La relación existente entre los deberes de colaborar con la inspección en la investigación de hechos posiblemente sancionables y el derecho a no declarar contra sí mismo: sobre si colisionan o resultan compatibles

Es habitual que las potestades de inspección generen sobre los inspeccionados el deber de colaborar en la investigación de los hechos examinados. Entre tales deberes, siempre previstos por normas con rango de Ley, destacan los de aportar la documentación requerida, facilitar la información solicitada y some-terse a determinadas pericias. Estos deberes no generan una prestación simple-mente negativa de dejar actuar a la Inspección sino que exigen la participación activa del administrado: son, en consecuencia, deberes que imponen una prestación de hacer algo.

La doctrina mayoritaria11considera que estos deberes de colaborar y el de recho a no autoincriminarse son incompatibles porque el cumplimiento de aquellos le puede ocasionar al inspeccionado unas consecuencias tan gravosas que cabe considerar, incluso, que generan declaraciones autoincrimantorias. Así, cabe entender que el investigado ha de colaborar aportando un documento, dando una información o sometiéndose a la realización de una pericia que, más tarde, puede convertirse en la prueba de cargo para sancionarlo en un procedimiento punitivo posterior. A mayor abundamiento, el legislador suele tipificar el incumplimiento de esos deberes, con la finalidad de asegurar su observancia, como constitutivo de una infracción administrativa y/o penal, y castigarlo con la imposición de una sanción y/o de una pena. Por eso, se dice que se trata de deberes de colaborar coactivos: porque para hacerlos efectivos la ley amenaza con un castigo al obligado que no lo cumpla voluntariamente.

El problema de la incompatibilidad entre los deberes de colaborar con la Inspección y la garantía de la no autoincriminación se ha planteado en nuestro Derecho, sobre todo, respecto a los que establecen tres preceptos legales, aunque finalmente todos han sido declarados compatibles con el derecho a no declarar por la jurisprudencia constitucional, la europea y la comunitaria, con unos argumentos más o menos convincentes según el caso. Se trata de los de beres del conductor de un vehículo de someterse a la prueba de alcoholemia, del propietario de un vehículo de identificarse a sí mismo como conductor del vehículo infractor y del contribuyente de aportar la documentación contable requerida a la Inspección tributaria.

Un sector doctrinal considera que el ejercicio del derecho a no declarar contra sí mismo ampara la inobservancia de los deberes de colaborar en cualquier

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actuación administrativa que pueda provocar un perjuicio al administrado, aunque no sea punitiva, sobre todo, en la actividad inspectora12. Otros autores sostienen que el deber de colaborar con la Inspección, aun siendo inicialmente válido, tiene que cesar cuando la persona obligada aprecie que existe el riesgo de autoincriminarse con la prestación a realizar13, lo cual supondría dejar al antojo del inspeccionado el cumplimiento de los deberes que una Ley prevé para garantizar intereses públicos especialmente valiosos.

En contra de todas esas opiniones, no creo que la garantía de la no autoincriminación pueda ser aplicable en actuaciones administrativas que, aun produciendo perjuicios, no sean estrictamente punitivas. Cierto es que el cum plimiento de esos deberes puede originarle al administrado consecuencias perjudiciales y que su inobservancia supone la comisión de infracciones y, con ello, la imposición de sanciones. Pero eso no justifica que pueda recurrirse a un derecho fundamental en un ámbito en el que no resulta aplicable. A este respecto, importa resaltar, como el profesor REBOLLO PUIG expone en su ponencia (p. 3), que la acción inspectora no está orientada en exclusiva a preparar el posterior ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración o la represión penal de los jueces. Dicho de otra forma, su objetivo no es solo la detec ción de infracciones administrativas o penales, ni es una mera actividad auxiliar de la punitiva. La actividad de inspección sirve también al ejercicio de otras potestades administrativas, sobre todo, las que permiten adoptar medidas de reacción no sancionadoras -denominadas medidas cautelares o de policía-, cuando se ponen en peligro o se perturban intereses públicos confiados a la Administración. Estas medidas de policía -por ejemplo, el cierre de establecimientos, la retirada de permisos, la imposición de deberes y prohibiciones adicionales, la intervención de empresas, la liquidación de la deuda tributaria, la revocación de la licencia de conducción de vehículos a motor, etc.- tienden a tutelar los mismos bienes jurídicos que protegen las sanciones administrativas pero su propósito no es castigar, por lo que cuando se investiga si conviene o no acordarlas resulta evidente que no es necesario ni tiene sentido garantizar en favor del sujeto obligado a colaborar el derecho a no declarar contra sí mismo. Es habitual que las inspecciones se hagan con una finalidad genérica...

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