Sistema Tributario: Su falta de adecuación al contexto actual originado por el proceso de globalización económica
| Autor | Ignacio Cruz Padial |
| Cargo | Profesor de Derecho Financiero y Tributario. Universidad de Málaga |
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Estamos asistiendo en los últimos años al proceso conocido como globalización económica1. La actividad económica que se enmarca dentro del proceso de globalización provoca cada día una mayor interrelación entre los Estados, y como todo fenómeno económico trasciende y tiene su reflejo en el ámbito tributario.
No obstante, es importante plantear como la mayoría de las normas tributarias en vigor, en los sistemas tributarios del entorno OCDE, han sido formuladas en un contexto económico que no es el vigente, o más aún que ha dejado de existir. Nos estamos refiriendo a un mundo económico en el que las transacciones entre países estabaPage 10 controlada y donde los movimientos de capital e inversión entre Estados, o no eran significativos o si lo eran tenían un estricto control. Es decir, se trata de normas tributarias creadas para un contexto "mundial" en el que el grado de interdependencia e interrelación entre las distintas economías era muy limitado.
El contexto económico en el que se crearon las vigentes normas podríamos sintetizarlo en:
- El comercio estaba basado en productos tangibles y se desarrollaba entre entidades independientes.
- Las telecomunicaciones eran, con carácter general, estatales, en régimen de monopolio y con un grado de desarrollo tecnológico muy inferior al actual.
- Solía requerirse la presencia física para materializar cualquier tipo de actividad empresarial.
- No estaba desarrollado el concepto de entidades vinculadas (asociadas).
- Los intangibles eran inexistentes o de muy escasa importancia.
- Poca movilidad transnacional de capital, lo que afectaba a los mercados financieros y a la composición del accionariado de las sociedades.
- Los paraísos fiscales no habían alcanzado la actual importancia2.
Pues bien, en este contexto descrito los Estados a la hora de configurar su sistema tributario interno y los principios por los que regirlo, no tenían corsés ni limitaciones estrictas en su configuración. En este marco de actuación el legislador tributario no estaba impelido por aspectos como la competitividad transnacional, por loPage 11 que, entre otras cuestiones, no tenia por qué plantearse la posible huida de capital a un sistema tributario más benigno; asimismo, gozaban de total independencia, ya que controlaban y supervisaban la efectiva aplicación de las normas sin ningún tipo de injerencia por parte de las autoridades fiscales de otros Estados.
En síntesis, esta es la situación en la que se crearon los sistemas tributarios, ahora bien, podríamos decir que con el cambio de siglo, el proceso de globalización se ha acentuado de forma muy considerable, lo cual hace que existan notables diferencias con el escenario económico en el que se crearon las vigentes normas tributarias. Podríamos sintetizar estas diferencias en:
- Se ha producido un incremento exponencial de las operaciones transnacionales, con un énfasis especial en las prestaciones de servicios y en los intangibles.
- La mayoría de las operaciones comerciales transnacionales se dan entre entidades asociadas o vinculadas.
- No es necesaria la presencia física para la realización de actividades comerciales, es más tiende a desaparecer.
- Privatización y mejora sustancial del nivel tecnológico que tienen las telecomunicaciones, con acusado predominio del comercio electrónico.
- Internacionalización de los mercados financieros, lo que provoca una gran interrelación entre inversores y accionistas de las sociedades, siendo estos tanto residentes como no residentes.
- Emergencia de los paraísos fiscales creando distorsiones y competencia desleal en los Estados, lo que incide en la propia competencia fiscal entre estos con el objeto de atraer mayor inversión y capital empresarial que sea susceptible de deslocalización.
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Por tanto, podríamos decir que el fenómeno de la globalización económica ha provocado un cambio vital, tanto cualitativa como cuantitativamente, en el escenario económico sobre el que se proyectaron las normas tributarias que se han ido elaborando por los Estados, y es aquí, donde surgen los grandes interrogantes que queremos plantear:
- Siguen siendo válidas las normas tributarias, elaboradas en un contexto económico de escasa interdependencia, en el actual escenario de relaciones internacionales.
- Los legisladores tributarios están ahora en la misma posición que tenían cuando establecieron las normas tributarias en el marco del anterior contexto económico.
- El poder tributario de los Estados sigue careciendo de limitaciones externas o, por el contrario, al estar afectado por la globalización económica ha quedado reducido y tendrá que articularse sobre nuevas reglas que estén acorde con los tiempos y realidad económica que acontece.
En definitiva, poner de manifiesto cómo, en un futuro muy inmediato, la globalización económica puede ser el motivo que desencadene un proceso de transformación sustantiva en la propia configuración interna de los sistemas tributarios3.
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Todo ello, es poner de relieve la importancia que tienen los aspectos internacionales en el marco de la disciplina tributaria, considerada ésta de una forma global. Es el reflejo de cómo el proceso de globalización económica está ejerciendo una influencia decisiva y ha cambiado el marco económico de las relaciones de intercambio, y es a lo que deben dar respuesta los sistemas tributarios de los Estados; en esencia, los principios que ordenan la producción legislativa en materia tributaria y las fuentes que deben nutrir el Derecho Tributario, puesto que la globalización no sólo ha tenido impacto e influencia en los aspectos sustantivos de los sistemas tributarios, sino que también lo ha hecho sobre cuestiones formales y en las potestades y funciones que se le reconocen a la Administración tributaria.
En la actualidad, otorgar una respuesta a los interrogantes planteados, no puede realizarse de forma concreta e inmediata, ya que es necesario un periodo de adaptación y reflexión sobre lo que está suponiendo el fenómeno de la globalización. Lo que es cierto y evidente es que las reglas fiscales con las que fueron elaborados los sistemas tributarios han dejado de tener validez en el contexto actual, o lo que es igual, existe un déficit de adecuación de esas reglas al nuevo contexto político y económico4; asimismo, el margen de discrecionalidad con el que cuentan los legisladores de los Estados, al articular su ordenamiento tributario interno, es cada vez más limitado.
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Pues bien, efectuado el planteamiento inicial de lo que entendemos está aconteciendo, incidamos de una forma más concreta sobre estos dos últimos factores apuntados.
Los nuevos modos de realizar inversiones, tanto a nivel interno como muy especialmente a nivel internacional, suscitan si las reglas y principios tributarios actuales son válidos para ese contexto. Partimos de que existe la general aceptación de que la mayor erosión se ha producido en las reglas que se proyectan sobre el ámbito de las operaciones internacionales, pero sin olvidar que también compromete y afecta a determinados aspectos de los ordenamientos tributarios nacionales.
En efecto, podría decirse que surge la necesidad de replantear categorías o reglas de tributación tradicionales, con especial afección de aquellas que afectan a la tributación internacional, entre otras y de forma primordial podríamos señalar:
- El principio de renta mundial en la imposición personal, necesita redefinir el concepto del Estado de residencia como Estado que subjetiviza el gravamen.
- El concepto de residencia fiscal, esta totalmente distorsionado, tanto a nivel de persona física como jurídica, por lo que requiere una concreción de la que en la actualidad carece. En un espacio sin fronteras resulta muy difícil su delimitación con los parámetros vigentes.
- El concepto de establecimiento permanente necesita una redefinición que se adapte al incremento de las ope-Page 15raciones con intangibles y mediante el comercio electrónico.
- En un marco de plena competencia, donde las operaciones vinculadas tienen gran trascendencia, es necesario configurar con precisión las posibles interrelaciones con los precios de transferencia para establecer cual es la capacidad económica gravable.
- Los sistemas de integración de impuestos IRPF-IS necesitan una revisión, así como, de forma muy especial, la determinación de la base imponible en el IS5.
- La configuración que en la actualidad tienen los modelos de convenios de doble imposición.
El establecimiento de estas categorías o reglas tributarias, con arreglo al nuevo contexto económico (globalización), constituye un proceso a día de hoy inacabado. Sin embargo, es cierto que se están produciendo tendencias o movimientos normativos de carácter internacional que, en cierta medida, suponen transformaciones o erosiones a las "reglas fiscales tradicionales", sin que por ello pueda decirse que se ha producido un cambio o alteración radical en las categorías tributarias tradicionales, no obstantePage 16 vamos a indicar aquellos que a nuestro juicio resultan más significativos6.
Es cierto que, en la configuración del Derecho Tributario, el legislador se encuentra con aquello que debería estar sometido a gravamen y que no siempre puede hacer efectivo debido a consideraciones de practicabilidad, lo que marca una tendencia, como es que el sistema impositivo deba ser eficiente, entendemos que esto no es más que...
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