Como adaptarse a los cambios en la sociedad y en el mundo del trabajo: una nueva estrategia comunitaria de salud y segur

LA PRIORIDAD DE CONSEGUIR EL BIENESTAR LABORAL

Objetivo prioritario del Consejo Europeo de Lisboa fue no solo el de crear mayor número de puestos de trabajo, sino el de crear mejores puestos de trabajo, por medio de asegurar en ellos un más alto nivel de salud y seguridad para quienes los desempeñen. Es decir, añadir «calidad» a la dimensión estrictamente cuantitativa de «cantidad» del trabajo, lo que dio lugar a la Comunicación de la Comisión titulada «Invertir en calidad» [COM(2001) 313 final de 20-6-2001]. Los riesgos profesionales son, en efecto, un aspecto muy negativo en el conjunto de la Unión Europea, anotándose en 1998 datos inquietantes: unas 5.500 muertes y casi cinco millones de accidentes de trabajo con resultado de más de tres días de incapacidad, cifras que sin embargo no deben quitar importancia al hecho de que en los cuatro últimos años anteriores a la fecha tomada en consideración, la siniestralidad disminuyera en casi un 10%, bien que esa evolución optimista se contrapese negativamente con la situación en alguno de los países miembros de alta siniestralidad y con la situación en sectores de alto riesgo en todo el territorio comunitario, en el que la pesca, la agricultura, la construcción y la salud y los servicios sociales tienen una tasa de accidentes que supera la media en un 30%, y en un 15% las industrias manufacturera, hostelera, restauradora y transportista. Por añadidura, los países candidatos a ingresar en la Unión registran una frecuencia media de accidentes laborales sensiblemente superior a la media comunitaria, debido a la importancia que en tales países representan los sectores considerados tradicionalmente de alto riesgo.

La preocupación por lo que entonces se denominaba «seguridad e higiene en el traba-

Comentario de la Resolución del mismo título adoptada por el Consejo de Empleo y Política Social , en la sesión del día 3 de junio de 2002, a la vista de la Comunicación elaborada por la Comisión con fecha 11 de marzo anterior.

Abogada.

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jo» mereció la atención de la CECA a partir de 1951, y fue generalizada en el Tratado de Roma cinco años después. A partir de la aprobación del Acta Unica Europea, en 1987, se ha alumbrado un cuerpo legislativo muy prolijo, destinado a incrementar los niveles de seguridad y salud de los trabajadores, y que va teniendo acogida en el seno de los países miembros, lo que es visible por ejemplo en España a partir de 1995. No obstante, la tendencia comunitaria no va en la línea de mejorar la prevención de los riesgos profesionales, sino de promover un verdadero «bienestar en el trabajo», físico, moral y social, cuyos condicionamientos básicos son dos, de un lado la combinación de los distintos instrumentos disponibles y, de otro, la implicación de todos los agentes interesados.

En la primera exigencia tiene particular significación la Directiva marco 89/391/CE, inspiradora de las legislaciones renovadas de los países miembros -así, la Ley española 31/1995, de 8 de noviembrecuya voluntad se ha materializado con solemnidad mayor en la Carta de los Derechos Fundamentales [vid. núm. 32 de esta Revista], cuyo art. 31 establece que todo trabajador tiene derecho a trabajar en condiciones que respeten su salud, su seguridad y su dignidad. A su vez, la implicación de todos los agentes interesados, es decir, poderes públicos, interlocutores sociales, empresas, entidades de aseguramiento, trabajadores, proveedores, consumidores y ciudadanos en general persigue el propósito de anticiparse a los cambios del entorno laboral, obteniendo el fruto posible de aquellos, lo que figura ya en la Agenda Social adoptada en el Consejo Europeo de Niza, y dio lugar a que el Parlamento Europeo, en su Resolución A5-0291/2000, pidiera a la Comisión la ejecución de una verdadera estrategia comunitaria relativa a la salud y la seguridad en el trabajo, basada en la fijación de objetivos comunes comparables y en la que se incluya un plan de acción para el refuerzo de la aplicación, el control y la evaluación de las directivas existentes e iniciativas relativas a los riesgos aún no cubiertos o cubiertos de modo insuficiente, a título de ejemplo las lesiones cutáneas causadas por la exposición a los rayos solares, el estrés, las dolencias musculares y óseas. Gracias a lo cual, y a algunas acciones posteriores del Comité Económico y Social [SOC/065, de 11-7-01] y del Comité Consultivo para la Seguridad, la Higiene y la Protección de la Salud en el Trabajo, se pudo definir una estrategia comunitaria para el quinquenio 2002-2006.

Se trata de una estrategia que incorpora tres rasgos innovadores, consistentes en

(1) un enfoque global para alcanzar el objetivo del bienestar en el trabajo, a la vista de los cambios registrados en el mundo laboral,

(2) la consolidación de una cultura de prevención del riesgo combinando una variedad de instrumentos políticos y la constitución de acciones de cooperación y (3) la apuesta por una política social ambiciosa que constituya un factor de competitividad al liberarse de los altos costes generados por la falta de intervención política.

LA INFLUENCIA DE LOS CAMBIOS SOCIALES Y LABORALES EN LA SINIESTRALIDAD

Los cambios influyentes en la siniestralidad pueden clasificarse en tres grupos principales, a saber, los cambios sociales, los cambios en las formas de trabajar y, finalmente, los cambios en la organización del trabajo.

Los dos cambios sociales más visibles que preocupan a la Unión Europea se refieren a la incorporación de la mujer al trabajo y al envejecimiento de la población activa, introduciendo uno y otro una nueva dimensión en el campo de la salud y seguridad en el trabajo. En cuanto a la población activa femenina, el hecho contrastado de que su empleo se desarrolle, en un porcentaje del 83%, en el sector de los servicios, explica que su tasa de incidencia en los riesgos profesionales sea sensiblemente inferior a la masculina. Se aprecia

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sin embargo una predisposición femenina a determinadas afecciones como alergias (45%), enfermedades infecciosas (61%), trastornos neurológicos (55%) y trastornos hepáticos y dermatológicos (48%); como contrariamente se acusa una predisposición masculina a los trastornos musculoesqueléticos y enfermedades hematológicas (93%), afecciones auditivas (97%) y enfermedades pulmonares (91%). Esa recíproca predisposición marca una guía para el diseño de los puestos de trabajo y para prestar la atención debida a las diferencias fisiológicas y psicológicas en la organización del trabajo. Por lo que atañe al creciente porcentaje de trabajadores europeos de 50 y más años sobre el total de la población activa, la gravedad de la situación no es sólo demográfica, en sus repercusiones conocidas sobre la estructura social o sobre la protección social, sino que se relaciona directamente con la prevención de los riesgos laborales, en el sentido de que las estadísticas disponibles reflejan que los accidentes de mayor gravedad afectan a trabajadores a partir de 55 años, con una tasa de mortalidad superior a la media europea. Estadio de edad en el que, además, se produce la mayor incidencia de ciertas enfermedades profesionales de larga gestación como cánceres y enfermedades cardiovasculares. Lo que, como en el caso de las mujeres, requiere una especificación de las medidas preventivas a causa de la edad.

Respecto de los cambios de las formas de trabajo, se enfatiza desde luego la importancia creciente que van adquiriendo los contratos temporales, en una variadísima tipología, respecto de los contratos estables o indefinidos. Lógicamente, en este caso el acento no se dirige de modo directo a la relación estabilidad-precariedad, sino a la influencia negativa que la precariedad ejerce sobre la seguridad y salud en el trabajo. Estadísticamente se comprueba que los trabajadores con menos de dos años de antigüedad son más propensos a ser víctimas de accidentes laborales que los trabajadores con antigüedad superior, particularmente en ciertos sectores, como el de la construcción. Porque en este sector se unen tres factores característicos que acentúan la gravedad de la situación, en primer lugar el alto número de trabajadores contratados para espacios temporales muy breves, en segundo lugar el encomendamiento de actividades indiferenciadas para las que no se requiere aparentemente una formación previa y, en tercer lugar, la peligrosidad de una amplia serie de trabajos o de actividades de fuerza o de riesgo considerables. Fuera de los contratos temporales, son siempre formas de trabajo que estimulan el riesgo todos aquellos contratos que se apartan del modelo tradicional del contrato indefinido, a tiempo completo y en horario de mañana, de modo que estimulan igualmente la mayor siniestralidad los trabajos realizados a tiempo parcial o en horario nocturno; los expertos entienden que en estos casos la siniestralidad se debe a la falta de formación adecuada, trastornos psicosomáticos, escasa sensibilidad empresarial y falta de motivación de los trabajadores. Otra forma especial de trabajar es la que realiza el trabajador fuera de la vigilancia directa e inmediata del empresario, en el tradicionalmente denominado «trabajo a domicilio», pero en la versión que ha puesto de modo culturalmente, y generalizado socialmente, la informática, dando lugar al «teletrabajo» en sus manifestaciones plurales. En este caso, la adopción de medidas específicas ha sido objeto de descuido inveterado, siendo tópicas las críticas al abandono secular de los trabajadores que realizaban sus tareas en los propios domicilios o en lugares libremente elegidos por ellos, sin conexión con los centros de trabajo. Probablemente la fuerza de la informática y la extensión de la descentralización productiva, va a producir el efecto positivo de adoptar algunas medidas básicas para la prevención de los riesgos, todavía poco estudiados, que se vinculan a la actividad con dispositivos electrónicos, pantallas de ordenador y similares.

Considerando, por último, los cambios en la organización del trabajo, el incremento de

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la siniestralidad se aúna a factores bien diversos, como la más estricta gestión de los recursos humanos con el objetivo de alcanzar el rendimiento obligatorio de los trabajadores, la nueva ordenación de la jornada de trabajo, las relaciones de jerarquía, la fatiga propia de los largos desplazamientos, entre otros. En este caso, las enfermedades como el estrés, la depresión o la ansiedad, así como la violencia en el trabajo, el acoso y la intimidación, son responsables del 18% de los problemas de salud asociados con el trabajo, una cuarta parte de los cuales implica al menos dos semanas de absentismo.

LA RENOVADA ESTRATEGIA COMUNITARIA DE SALUD Y SEGURIDAD

Los problemas así delimitados han hecho reaccionar a los órganos competentes de la Unión Europea, en pos de ese bienestar laboral definido en su momento por la Organización Internacional de Trabajo como el bienestar social e individual, que a la vez que evita desgracias humanas irreversibles procura la competitividad de las empresas y, con ello, la mejora del nivel de vida de los ciudadanos. En esa determinación de los cometidos urgentes e imprescindibles, la Comisión y el Consejo de la Unión Europea han delimitado cuatro campos de actuación, cuales son los de promover el enfoque global del bienestar en el trabajo, reforzar la cultura de la prevención, combinar los instrumentos y los esfuerzos de cooperación e intensificar la cooperación internacional. Por cierto que las dificultades del empeño se agravan sin duda en el origen por el reto de la ampliación de la propia Unión Europea a un alto número de Estados miembros, ya que si difícil es armonizar la legislación de seguridad y salud en la actual realidad comunitaria, más lo será si su ámbito territorial se extiende de modo tan sensiblemente respecto de países con culturas y ordenamientos jurídicos muy distanciados entre si. Para ayudar a esa integración lo más armónica posible se juzga urgente la intensificación de los programas de asistencia técnica, el intercambio de experiencias y el perfeccionamiento de las estadísticas disponibles.

Cuando se habla de enfoque global en el bienestar en el trabajo lo que se quiere decir es que la obtención de un resultado estimable pasa por conjuntar el esfuerzo de la totalidad de los protagonistas y beneficiarios de la mejora en los niveles de seguridad y salud en el trabajo, naturalmente en los respectivos países que integran la Unión Europea, pues el resultado europeo es a la postre una síntesis de los resultados nacionales o estatales. En esa tarea, todos los agentes sociales (poderes públicos, sindicatos, asociaciones empresariales, empresarios, trabajadores, consumidores, etc.) han de aportar aquello que se sitúe en el terreno de su influencia para procurar finalidades múltiples y relacionadas entre si, como reducir el número de accidentes y de enfermedades profesionales; establecer la igualdad de trato por razones de sexo; prevenir los riesgos sociales nacidos o intensificados en el siglo XXI; conferir prioridad a la prevención de ciertos riesgos, como el amianto; no olvidar la evolución demográfica; atender a las nuevas formas de trabajo y de organización de trabajo; estudiar los nuevos riesgos emergentes, especialmente aquellos que se relacionan con agentes químicos, físicos, biológicos o con el entorno de trabajo en su conjunto; y tomar en consideración el tamaño de las empresas de modo que cuenten con medidas específicas para la mejor información y la sensibilización ante los riesgos, las pequeñas y medianas empresas, los trabajadores autónomos y los familiares no asalariados de ellos dependientes.

La intensificación de la cultura de la prevención, por su parte, requiere inexcusablemente una actuación formativa destinada a que las personas en contacto con los riesgos conozcan su existencia y sus características, estableciendo por tanto la llamada «política de anticipación». En esta misión se reserva un papel destacado a la Agencia Europea

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para la Seguridad y Salud en el Trabajo, a cuyo cargo correría la creación de un «observatorio de los riesgos» basado en ejemplos de buenas prácticas de empresas o sectores de actividad específicos. Para la efectividad de la política de anticipación se propone que los programas escolares incluyan -como las enseñanzas en materia de seguridad vialenseñanzas en lo relativo a la prevención de los riesgos laborales, bien que el logro de estas novedades no sea alcanzable sin grandes dosis de imaginación, pues a los alumnos de los centros escolares no se les puede recargar las asignaturas básicas con nuevas exigencias desvinculadas de los intereses propios de la edad. Pero el éxito de estas experiencias han de manifestarse en la formación previa y continuada de los trabajadores y en la sensibilización de la ciudadanía, lo que aparentemente es mucho más fácil de lo que se piensa una vez que las campañas y spots publicitarios han alcanzado techos de excepcional calidad y entretenimiento. Algo bien distinto, pero también de previsión explícita, es el recordatorio a la Comisión de que excite el celo en lo relativo a la vigilancia de la adecuada transposición de las Directivas en la materia, garantizando, por medio de una estrecha colaboración con las autoridades nacionales, una aplicación correcta y equivalente de aquellas. Cabe destacar al respecto el papel que debe desempeñar el Comité de Altos Responsables de la Inspección de Trabajo (SLIC, en la abreviatura anglosajona) potenciando los intercambios de información y experiencias y organizando la cooperación y la asistencia mutua pero, sobre todo, apoyando la definición de objetivos comunes en el establecimiento de principios comunes para una buena inspección en el ámbito de la seguridad y salud en el trabajo y de métodos de evaluación de los sistemas nacionales de inspección con arreglo a estos principios, lo que se antoja de una extraordinaria dificultad práctica, no reñida con su visible conveniencia a corto plazo. Por eso tanto la Comisión como el Consejo se conforman con afirmar, en este punto, que la integración en aquél Comité de las inspecciones de los países candidatos es un objetivo de vital importancia para garantizar la eficaz aplicación del Derecho comunitario. En cualquier caso, la cultura de la prevención requiere la potenciación de las inspecciones nacionales de trabajo, diversificando sus acciones en educativas y represivas, sujetándose a auditorias que utilicen indicadores de orden cuantitativo y cualitativo. Se entiende, asimismo, que las sanciones impuestas por las inspecciones de trabajo deben ser equitativas, disuasorias, proporcionadas y efectivas, tentativa plausible pero que a buen seguro implicaría la revisión de los cuerpos legales de los Estados miembros sobre tipificación de infracciones y aplicación de sanciones en el área de la seguridad y salud en el trabajo. No se olvide, por otro lado, que en el seno de la Unión Europea algunas empresas eluden las sanciones impuestas en el Estado miembro en el que operan cuando éste es diferente al Estado donde están establecidas de modo legal, problema no siempre resuelto desde el art. 3.1, e) de la Directiva 96/71/CE, de 16 de diciembre de 1996, a falta de una cooperación informativa cierta entre las autoridades públicas concernidas, lo que se encuentra de momento en una fase proyectiva.

La combinación de los instrumentos disponibles es condición sine qua non de los objetivos trazados y exige adaptar el marco jurídico institucional, promover nuevas vías de progreso y promover la integración de la seguridad y salud en el trabajo en el resto de las políticas comunitarias. Ante todo, entra dentro de las competencias de la Comisión la adaptación permanente de las Directivas en vigor sobre seguridad y salud conforme a la evolución del mundo laboral, el progreso técnico e incluso los conocimientos científicos, a cuyo efecto adquieren particular significación los informes nacionales sobre la aplicación práctica de las Directivas, con la evaluación efectuada dentro de las empresas; de ese modo no solo se podrán colmar las lagunas advertidas, sino también perfeccionar

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los instrumentos normativos a la medida de las necesidades. De momento es prioridad decidida la atinente a actualización y extensión de la Directiva sobre agentes cancerígenos y ergonomía del puesto de trabajo, la elaboración de una nueva sobre el acoso psicológico y la violencia en el trabajo, así como una Comunicación sobre los trastornos musculoesqueléticos relacionados con cargas pesadas y otras agresiones laborales. En la medida de lo posible se procurará simplificar el marco normativo, complejo y a veces esotérico, afectando la propia acción simplificadora a los órganos instrumentales mediante la fusión en uno solo de los dos Comités consultivos existentes en la actualidad, el Comité para la Seguridad, la Higiene y la Protección de la Salud en el Trabajo, de un lado, y el Comité Permanente para la Seguridad y la Higiene en las Minas de Hulla y otras Industrias Extractivas. Además, está previsto un proceso paralelo de integración de los representantes de las inspecciones de trabajo de los países candidatos en el SLIC, el CCSHS y, lo que es significativo para España, en los órganos de la Agencia de Bilbao y la Fundación de Dublín. Realizadas estas operaciones básicas, la promoción de nuevas vías de progreso exige que los Estados miembros asemejen sus estadísticas destinadas a medir la incidencia de los accidentes de trabajo y enfermedades profesionales reconocidas, sus causas y efectos, enriqueciéndolas con elementos cuantificables sobre los factores relacionados con el entorno de trabajo que podría estar en su origen. Riesgos emergentes como el estrés son propicios para su análisis por el cauce del diálogo social, habida cuenta que la amplia variedad de patologías en que puede manifestarse justifica la implicación de los interlocutores sociales; precisamente la Comisión ha iniciado la apertura de un proceso de consulta con aquellos interlocutores con arreglo al procedimiento establecido en el art. 38 del Tratado. Cómo desconocer que el Libro Verde titulado «Fomentar un marco europeo para la responsabilidad social de las empresas» [COM (2001) 366 final], en espera de las respuestas a las cuestiones planteadas, adelantaba que los de la salud y seguridad son ámbitos privilegiados para la implantación voluntaria de ejemplos de buenas prácticas por parte de las empresas que tengan la inquietud de desbordar las reglas y las normas existentes. Sin embargo, la nueva estrategia comunitaria de seguridad y salud en el trabajo quedaría rodeada por la nada si no se promueve diligentemente la integración de aquellas en las restantes políticas comunitarias, particularmente en las estrategias europeas de empleo y de salud pública, puesto que sin la primera no es alcanzable la plena utilización del potencial productivo de la Unión, mientras que sin la segunda quedaría desvinculada la salud laboral del estado general de salud de la población; lo mismo, aunque en menor medida, cabría afirmar respecto de las estrategias basadas en medidas preventivas, como las de transporte, medio ambiente, protección civil e, incluso, política común en materia de pesca.

El incremento de la cooperación internacional requiere que la política comunitaria de seguridad y salud se articule con las actividades propias de las organizaciones internacionales, particularmente con las agencias especializadas de las Naciones Unidas como son la Organización Mundial de la Salud (OMS) y la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Asimismo, se acaricia la posibilidad de intercambiar experiencias en el marco del Pacto Transatlántico con los Estados Unidos y de profundizar la cooperación con terceros países ¿en particular los de la cuenca mediterránea, la ASEAN, el TLCAN y MERCOSUR¿ se considera esencial para garantizar el cumplimiento de las normas mínimas de seguridad y salud, aunque los principales objetivos sean facilitar la circulación de mercancías, servicios y capitales. Los objetivos más inmediatos miran a la erradicación de las peores formas del trabajo infantil y los efectos de la dependencia del alcohol y los medicamentos, lo primero en el contexto del

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programa IPEC y de la aplicación del Convenio número 182 de la OIT, el cual cuenta en este momento, pese a su modernidad, con numerosas ratificaciones realizadas o en trámite de realización de los Estados miembros de la entidad; y lo segundo en la misma órbita de influencia de la OIT y, sobre todo, de la OMS. Una dimensión nada secundaria de esa política de cooperación con la OIT debería conducir a la adopción en su seno de nuevos instrumentos normativos, teniendo siempre a la vista la propia normativa comunitaria. De ser posible tales instrumentos alcanzarían forma de convenios ratificables por los miembros de la Organización Internacional de Trabajo y, en su defecto, forma de recomendaciones, pues si bien éstas no tienen la naturaleza idónea para convertirse en disposiciones vinculantes en los respectivos Derechos internos, gozan de una evidente autoridad por la importancia y prestigio histórico de los antecedentes.

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