SENTENCIA 225/1993, de 8 de julio, del Tribunal Constitucional (Pleno). Recursos de inconstitucionalidad 418/1987 y 421/1987 y cuestiones de inconstitucionalidad 1.902/1991 y 1.904/1991 (acumulados). Promovido, el primero, por 57 Diputados contra los artículos 3, 4, 9, 13.3, 17 y 43.2 a) de la Ley de la Generalidad Valenciana 8/1986, de 29 de diciembre, de Ordenación del Comercio y Superficies Comerciales; el segundo, por el Gobierno de la Nación contra el artículo 9 de dicha Ley; y las cuestiones planteadas, ambas, en relación con el artículo 9 de la mencionada Ley. Votos particulares

Páginas77-112

    Boletín Oficial del Estado número 183, suplemento, de 2 de agosto de 1993.


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El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por don Miguel Rodríguez-Pinero y Bravo-Ferrer, Presidente, don Luís López Guerra, Vicepresidente, don Fernando García-Mon y González-Re-gueral, don Carlos de la Vega Benayas, don Eugenio Díaz Eimil, don Alvaro Rodríguez Bereijo, don José Vicente Gimeno Sendra, don José Ga-baldón López, don Rafael de Mendizábal Allende, don Julio Diego González Campos, don Pedro Cruz Villalón y don Caries Viver Pi-Sunyer, Magistrados, ha pronunciado

EN NOMBRE DEL REY

la siguiente

Sentencia

En los recursos de inconstitucionalidad números 418/87 y 421/87 y en las cuestiones de inconstitucionalidad números 1.902/91 y 1.904/91, todos acumulados, el primero interpuesto por don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, en cuanto Comisionado de 56 Diputados, contra los artículos 3, 4, 9 13.3, 17 y 43.2 a) de la Ley de la Generalidad Valenciana 8/1986, de 29 de diciembre, de Ordenación del comercio y superficies comerciales; el segundo formulado por el Abogado del Estado, en representación del Presidente del Gobierno de la Nación, contra el artículo 9 de dicha Ley; y las cuestiones planteadas, ambas, respecto asimismo del citado artículo 9 de la mencionada Ley por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana.

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Han sido partes el Gobierno Valenciano, representado por el Letrado don Fernando Raya Medina, el Fiscal General del Estado y las Cortes Valencianas, representadas por su Presidente, don Antonio García Mirrals. Ha sido Ponente el Magistrado don Julio Diego González Campos, quien expresa el parecer del Tribunal.

I Antecedentes

1. Mediante escrito registrado en este Tribunal el 31 de marzo de 1987, don Federico Trillo-Figueroa Martínez-Conde, actuando como Comisionado de 56 Diputados, interpuso recurso de inconstitucionalidad contra los artículos 3, 4, 9, 13.3, 17 y 43.2 a) de la Ley de la Generalidad Valenciana 8/1986, de 29 de diciembre, de Ordenación del comercio y superficies comerciales (DOGV n. º- 497, de 31 de diciembre de 1986). En el recurso, tramitado bajo el número 418/87, se aducen los motivos impugnatorios siguientes:

  1. Según el artículo 3, «El ejercicio de la actividad comercial responde al principio de la libertad de empresa, desarrollándose en el marco de la economía de mercado, y podrá realizarse por quienes tengan la capacidad jurídica necesaria y cumplan con la legislación vigente en la materia» (párrafo 1.a). «Son requisitos generales para el ejercicio de la actividad comercial: a) Poseer la condición de comerciante, b) Estar dado de alta, a efectos tributarios de Seguridad Social y cumplir las normas técnico-sanitarias que le sean de aplicación, c) Observar las normas de esta Ley, y demás normativa vigente, y en especial en materia de disciplina de mercado y de competencia desleal» (párrafo 2°). El artículo 4 dice: «Uno. Para el ejercicio de la actividad profesional, todo comerciante deberá estar inscrito en el Registro General de Comerciantes y de Comercio y reunir los siguientes requisitos y los que, en su caso, se establezcan reglamentariamente: a) Acreditar, en su caso, la titulación y colegiación oficial, así como prestación de las fianzas y otras garantías exigidas por la legislación vigente para la venta de determinados productos o la prestación de determinados servicios. Dos. El Consell de la Generalitat Valenciana podrá exigir, de forma progresiva, sin perjuicio del principio general de libre acceso al mercado y de la normativa estatal vigente, requisitos de cualificación técnica y, en su caso, titulación.»

    Estas normas tienen consecuencias jurídicas efectivas, pues la infracción de tales requisitos es sancionable, a tenor de lo dispuesto en el artículo 48.a) de la propia Ley, con sanciones que pueden llegar hasta límites insospechados (artículo, 51). Dichos preceptos suponen, además, una regulación directa e inmediata de la actividad, afectando al núcleo de la misma, y el establecimiento de unos requisitos y cargas que no existen en el resto del territorio, cuyo incumplimiento impide el puro ejercicio de la actividad a través de unas sanciones draconianas. La vulneración de los artículos 139 y 149.1.1.- CE resulta, por tanto, clarísima. Asimismo, se invade el artículo 149.1.6.a y 8.a CE, ya que esta regulación afecta al ámbito jurídico-privado, al situarse en el mismo plano normativo que la regulación de la capacidad jurídica (que improcedentemente cita). La condición de comerciante (también citada con igual improcedencia) está regulada por el Código de Comercio y de ella deriva la facultad de ejercer la actividad comercial. Todo lo demás es exceso competencial y, por tanto, inconstitucional.

    La incompetencia en que incurre el legislador autonómico viene también dada por otras vías. Entre ellas, el integrar en su regulación leyes estatales, configurando con las mismas el supuesto de hecho de la Ley autonómica así integrada, que luego se exige por vía de sanción, y la absoluta falta de proporcionalidad y razonable adecuación al fin, puesto que la Ley establece sanciones redundantes en el presente ejercicio de sus propias competencias para el caso de que se infrinjan leyes claramente estatales (fiscales, de Seguridad Social, etc.), que ya poseen sus propios mecanismos sancionadores. Por último, todo ello se agrava con la absoluta discrecionalidad de la regulación del artículo 4 (apartados 1, in fine, y 2). Aquí se hace patente el abusivo ejercicio de los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (artículo 9 CE).

  2. El artículo 9 de la Ley impugnada dispone: «el régimen de horarios al que deberá someterse el ejercicio de la actividad comercial, cualquiera que sea su régimen jurídico y modalidad comercial adoptada, será establecido reglamentariamente. La apertura semanal máxima será de sesenta horas, considerándose inhábiles los domingos v festivos» (párrafo 1º). «No obstante lo anterior podrán autorizarse horarios y días excepcionales al régimen general establecido» (párrafo 2°). «Lo establecido en los párrafos anteriores en ningún caso podrá perjudicar los derechos reconocidos al trabajador por la legislación laboral vigente» (párrafo 3.º).

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    El último párrafo transcrito también constituye objeto del recurso, porque la incompetencia para la declaración que contiene es manifiesta, al tratarse de legislación laboral. Mas esto aparte, el precepto supone el establecimiento de un principio general de limitación de la libertad de horarios, contra la dicción literal del artículo 5 del Real Decreto-ley 2/1985, de 30 de abril, que establece la libertad de horarios comerciales, al amparo, según su preámbulo, del artículo 149.1.1.a y 13.a CE y que posee la naturaleza de norma básica, según el mismo preámbulo. Hay, pues, infracción competencial, pero también material del artículo 139 CE, pues la desigualdad respecto de las condiciones básicas establecidas por el legislador es notoria, con ruptura de la unidad económica y de mercado. De todos modos, la infracción patente es la del artículo 149.1.13.a CE (y del artículo 34.1 del Estatuto de Autonomía), al violarse una norma que expresamente constituye «ordenación general de la actividad económica». Es cierto que el artículo 5 del Real Decreto-ley 2/1985 utiliza la expresión «sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas», pero ello sólo significa que las Comunidades pueden establecer excepciones concretas y regladas al principio general, siempre que tales excepciones se asienten en competencias específicas de las que sean titulares y que las mismas guarden con su fin la proporción y adecuación racional que exigen las SSTC 64/1982 y 88/1986.

    De otro lado, el precepto recurrido guarda directa relación con la defensa de la competencia, título competencial del Estado. Es, además, un precepto caracterizado por su extrema discrecionalidad, que desborda todas las exigencias de los principios de legalidad, seguridad jurídica e interdicción de la arbitrariedad (artículo 9 CE). En el artículo 9 de la Ley impugnada, en efecto, la regla general es la limitación excepcionable, sin que exista criterio alguno para concretar tales excepciones. Además, toda la materia queda deslegalizada, lo que supone nuevas violaciones constitucionales. Se viola especialmente el artículo 9 CE y los artículos 149.1.1.a y 139 CE, éstos al establecerse, un régimen de discrecionalidad absoluta que entraña una alteración fundamental de la posición jurídica de los comerciantes en el territorio de la Comunidad Autónoma. Violación que se cualifica por suponer un desproporcionado ejercicio de las competencias -al limitarse con carácter absolutamente discrecional el derecho a la libertad de empresa-, contra la doctrina de la STC 64/1982. Y, finalmente, se viola la reserva de Ley contenida en el artículo 51.3 CE, al deslegalizarse por completo la materia.

  3. La argumentación sobre la discrecionalidad absoluta que la Ley recurrida establece en varios casos pasa a tener una enorme relevancia en relación con el bloque normativo que constituyen los artículos 13.3, 17 y 43.2 a), sobre apertura de establecimientos comerciales. Ciertamente, esta desmedida discrecionalidad es una técnica habitual en esta Ley. Algunas veces parece que su fundamental finalidad es atribuir a la Administración autonómica un haz de competencias amplísimo y determinado que le permitan controlar totalmente, por razones de pura oportunidad, la actividad comercial (requisitos para ser comerciantes, horarios, apertura de establecimientos, etcétera). Todo ello reviste trascendencia constitucional, si se comprueba que esta discrecionalidad se prevé sin ningún criterio objetivo para su ejercicio. El artículo 13.3 de la Ley determina que «el Consell con carácter...

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