El acuerdo de París sobre cambio climático y los acuerdos no normati vos o no jurídicos
| Autor | José Juste Ruiz |
| Páginas | 173-181 |
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El Derecho internacional ha conocido en los últimos tiempos la perturbadora figura de los acuerdos internacionales no normativos o no jurídicos, expresivos de una acción concertada de la que no resultan obligaciones jurídicas para las Partes. Los elementos de forma (acto concertado) y de fondo (sin carácter obligatorio) aparecen así en una unión contra natura que sólo se explica por la probada habilidad de los sujetos del Derecho internacional para renovar el instrumental jurídico a su disposición mediante los expedientes más imaginativos. Pese a las reticencias que este tipo de acuerdos internacionales suscitan en el plano doctrinal, lo cierto es que su consagración en la práctica resulta hoy incuestionable. un ejemplo particular de las luces y las sombras que plantean los actos concertados internacionales de dudosa condición normativa es el Acuerdo de París de 2015 sobre cambio climático.
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La recepción de la figura de los acuerdos internacionales no norma-tivos o no jurídicos en la doctrina española se vincula a la paternidad difusa del profesor Antonio Remiro, que él mismo ha reconocido y luego abandonado, aunque sin repudiarla. El autor explica su posición al respecto en los siguientes términos:
"utilicé la expresión "acuerdos no normativos" en el borrador de anteproyecto de Ley de ordenación de la actividad del Estado en materia de
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tratados y otros acuerdos internacionales, de 3 de marzo de 1989, e inmediatamente, en el orden doctrinal, en la ponencia sostenida en el seminario organizado por el MAE, el M. de relaciones con las Cortes y de la Secretaría de Gobierno y el INAP en la Escuela Diplomática del 13 al 16 de noviembre de 1989... Mantuve esta expresión en Derecho Internacional, Mc Graw Hill, Madrid 1997, pero la abandoné por la de "acuerdos no jurídicos" diez años después (Derecho internacional. curso general, Tirant lo Blanch, Valencia, 2010, pp. 191-199)" 1.
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Los acuerdos internacionales en cuestión, que han recibido muy variadas denominaciones doctrinales 2, son aquellos de los que no se pretende extraer derechos y obligaciones jurídicamente exigibles, es decir, que no constituyen fuente de obligaciones internacionales. Los Estados recurren a este tipo de acuerdos cuando quieren establecer las líneas de conducta que pretenden aplicar para resolver un problema o situación determinados, pero sin asumir obligaciones que pudieran comprometerles jurídicamente y desencadenar su responsabilidad en caso de incumplimiento. El recurso a este tipo de instrumentos internacionales, por más que sea perturbador para los juristas, ofrece a los gobernantes ventajas de muy diverso signo:
"Tal vez los juristas se sientan desamparados, pero los gobernantes y altos funcionarios parecen felices. Gracias a los acuerdos no normativos se difumina el reconocimiento de la subjetividad internacional de una de las partes, se puede ser menos continente de la asunción de obligaciones y se conserva un control absoluto sobre su ejecución evitando las molestias de un régimen legal, se prescinde de autorizaciones e informaciones parlamentarias preceptivas cuya obtención puede no estar asegurada, se gana tiempo en situaciones engorrosas y se evita la publicidad. Así, los sistemas constitucionales acomodan los acuerdos secretos..." 3.
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El objetivo perseguido puede conseguirse bien indicando expresamente que el texto adoptado está desprovisto de fuerza jurídica o bien utilizando un instrumento que, de acuerdo con el Derecho internacional, no
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tenga per se carácter vinculante: memorando de entendimiento -memorándum of understanding o MOu-, declaración conjunta, directrices acordadas, planes y programas de acción, códigos de conducta. Algunos autores consideran que el mismo efecto puede producirse utilizando un instrumento formalmente vinculante pero cuyo contenido sea meramente declarativo y excluya toda referencia a derechos y obligaciones de las Partes. El profesor Remiro opina, con razón, que la juridicidad de una obligación no está en relación directa con su especificidad o precisión y solamente acepta que un acto normativo internacional perdería su condición jurídica en el caso de que el intérprete llegara a la conclusión de que, tal como está redactado, "nunca podría servir para fundamentar una decisión judicial o arbitral" 4.
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Para identificar un acuerdo no normativo, lo primero es atender a la voluntad expresa de las Partes manifestada en el propio instrumento. A falta de esta, hay que examinar la forma y el lenguaje del texto y, subsidiariamente, una serie de indicios de forma y de fondo que deben ser apreciados conjuntamente. Entre las circunstancias indiciarias formales, el profesor Remiro señala "la denominación o cabecera del documento; el hecho de que haya sido o no firmado y, en su caso, por quien; la identidad de los sujetos implicados; la presentación externa y gráfica del texto; el procedimiento de formalización del acuerdo; el empleo y número de cláusulas finales; la previsión de un mecanismo de arreglo de las diferencias surgidas en la aplicación e interpretación del acuerdo; y, muy especialmente, el comportamiento posterior de las partes (tratamiento parlamentario de la estipulación, publicación oficial o no, manifestaciones de los responsables de la acción exterior, inscripción o en el registro de tratados y acuerdos internacionales de la Secretaría de las Nu, aplicación por los órganos estatales)" 5. A partir de estas consideraciones, el profesor Remiro sugirió en su día los diez mandamientos que debían respetar quienes quisieran celebrar un acuerdo no normativo sin expresarlo así en su texto 6, decálogo que ha servido de guía durante largo tiempo a la propia Asesoría Jurídica Internacional del Ministerio español de Asuntos Exteriores 7. Más allá de estos indicios formales, la identificación de un acuerdo no normativo requiere atender al contenido del texto acordado y calibrar si sus estipulaciones establecen o no compromisos jurídicamente vinculantes. A tal efecto, resulta particularmen-
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te relevante si se identifican con claridad los sujetos obligados o si se emplea la "tercera impersonal" y la forma y terminología con la que se formulan las actuaciones contempladas.
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Pese a su carácter incierto, el recurso a este tipo de acuerdos constituye una práctica aceptada universalmente, especialmente en algunos sectores del Derecho internacional y muy especialmente en el Derecho inter-nacional ambiental. El profesor Remiro señala que la tentación de reducir la significación jurídica de los acuerdos internacionales al orbe político es particularmente fuerte en períodos en que un sujeto poderoso pondera la imposición de un nuevo orden imperial o se orienta al establecimiento de una concepción hegemónica de las relaciones internacionales 8. Por ello "no ha de extrañar que su número se haya multiplicado dentro de la tendencia a esquivar las ataduras legales e institucionales, internacionales e internas, que caracteriza las relaciones internacionales de los últimos años" 9.
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Pese a todo, el autor no se encuentra entre los detractores de este tipo de acuerdos, sino que reconoce que pueden cumplir una función positiva como instrumento regulador en ciertas materias particularmente difíciles. En su opinión, el valor sociológico de un acuerdo no jurídico puede ser incluso mayor que el de un tratado formal ya que:
"en último término, la observancia de un acuerdo en el orden internacional depende, más que del carácter de sus...
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