Problemas actuales del Federalismo alemán ¿De un Estado unitario a un Estado federal experimental?
| Autor | Lothar Michael |
| Cargo del Autor | Catedrático. Universidad Heinrich Heine de Düsseldorf |
| Páginas | 35-46 |
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A la esencia del Derecho constitucional pertenece su función de salva-guardia. La Ley Fundamental alemana hace hincapié en esta función, especialmente en la «cláusula de eternidad» del art. 79, párrafo 3, de la Ley Fundamental (en adelante GG). Junto a otros valores y estructuras, en este artículo se garantiza el federalismo. Ni tan siquiera una modificación constitucional pudo transformar a Alemania en un Estado unitario. Esto recuerda el momento del nacimiento del Estado federal alemán: en el preámbulo de la Constitución de 1871 los soberanos alemanes documentaron su «alianza eterna» en favor de la creación de un imperio alemán.
Pero el Derecho constitucional sólo puede cumplir su función de salva-guardia si da pruebas de su capacidad de cambio. Esto se predica igualmente del principio del Estado federal, para cuya configuración deja también margen la «cláusula de eternidad» del artículo 79, párrafo 3, de la Ley Fundamental. Precisamente, el principio del Estado federal refleja idealmente el estado de integración1propio de una comunidad. Dicho estado de integración está también sujeto a constante cambio. A su vez, esta transformación es gobernada por la fuerza normativa del Derecho constitucional. Es así, por tanto, que se condicionan recíprocamente el Derecho constitucional y la historicidad.
A hablar de la configuración del federalismo2es preciso, antes que nada, concentrarse en un país concreto en un tiempo concreto. Especialmente interesante resulta, a este respecto, contemplar la situación de Alemania en la actualidad. En Alemania existe un amplio consenso político relativo a que el desarrollo del Estado federal alemán es hoy en día poco satisfactorio y que, consiguientemente, requiere reformas. En diciembre de 2004
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una comisión constituida en 2003 por representantes de la Federación y de los Länder concluyó sus trabajos sin haber podido llegar a un acuerdo sobre un paquete de concretas propuestas de reforma constitucional. Ello, a pesar del consenso parcial en cuanto a la realización de algunas modificaciones de alcance en el federalismo alemán. El simple hecho de que se haya estado cerca de alcanzar un compromiso sobre algunas de dichas propuestas justifica que se discuta sobre ellas como contramodelo.
Siguiendo a Konrad Hesse3, en la configuración de la Ley Fundamental de 1949, el Estado federal puede ser designado como «unitario»4. Pero las tendencias a la regionalización y a la subsidiaridad no han pasado por Alemania sin dejar huella. Durante algún tiempo pareció como si el Estado federal tendente a la unitarización y los Estados unitarios tendentes a la regionalización (en particular, España e Italia) se estuviesen moviendo los unos hacia los otros. Pero ahora existe en Alemania un creciente clamor para sentar el federalismo sobre unas nuevas bases, reforzadas y menos unitarizadoras. Las propuestas debatidas en último lugar tenían por objetivo una configuración del Estado federal que yo quisiera calificar como el «Estado federal experimental». No en último término, vendría así a confirmarse la tesis de Peter Häberle de la libertad alemana como libertad cultural y federativa.
A continuación quisiera analizar los desarrollos actuales en Alemania sirviéndome para ello de las tres cuestiones que surgen en cualquier sistema federal: en la primera parte abordaré la cooperación de los Länder en el nivel de la Federación; en la segunda parte discutiré la relación del derecho federal con el derecho de los Länder; en la tercera parte examinaré el reparto de competencias y la financiación.
En todo Estado federal surgen cuestiones para regular a nivel federal aquellos temas que afectan a los Länder de una forma tan intensa que hacen obligatoria su participación. Incluso aunque se separasen rigurosamente las competencias legislativas, administrativas y jurisprudenciales, quedarían aquellas cuestiones jurídico-constitucionales de la configuración del Estado federal que conciernen a su estatalidad.
La necesidad de la representación de los intereses de los Länder en el plano federal plantea tres preguntas: 1. ¿Quién representa a los Länder ¿Cómo está institucionalizada su representación 2. ¿Cómo se sopesa la
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influencia de cada uno de los Länder 3. ¿En qué casos y en qué medida tienen los Länder derechos de intervención
En el Derecho constitucional comparado son sobre todo dos los modelos que se enfrentan en este punto: el modelo del Senado americano y el modelo del Bundesrat alemán.
En el modelo del Senado, junto al Parlamento existe en el nivel federal la denominada «auténtica» segunda cámara. Ésta se caracteriza porque en ella se sientan representantes elegidos de los Estados. Así, según el artículo I, sección 3 de la Constitución de los Estados Unidos de América (1787), los senadores de los Estados Unidos son elegidos por los parlamentos de los diferentes Estados. Los senadores son, por tanto, representantes del legislativo y, como tales, no están sujetos a mandato imperativo.
En el Bundesrat alemán se sientan, en cambio, según el artículo 51, párrafo 1, de la Ley Fundamental, «miembros de los gobiernos de los Länder», esto es, representantes del ejecutivo, que están vinculados por mandato imperativo. Este modelo tiene antecedentes históricos en un tiempo anterior a la formación del Estado federal alemán, especialmente en la representación estamental, en el llamado «Reichstag» del Sacro Imperio Romano Germánico (que no debe confundirse con el posterior parlamento igualmente designado como «Reichstag» (1871/1919). En el Segundo Imperio alemán de 1871, el Bundesrat estaba compuesto «por los representantes de los miembros de la Federación» (Artículo 6 de la Constitución Imperial de 1871). En tanto que alianza de los soberanos, este órgano servía, no en último término, como antídoto monárquico al parlamento. Rudolf von Gneist5habló de un «contrapeso», que respondía al «interés de los gobiernos respectivos en pro de la autoconservación» y, por tanto, también, aunque no exclusivamente, a «residuos del viejo sistema estamental». Tiempo después el modelo del Bundesrat se trasladaría a las Constituciones Republicanas de 1919 (artículo 63, párrafo 1, de la Constitución de Weimar: «En el Reichstag los Länder estarán representados por miembros de sus gobiernos») y fue acogido en la Ley Fundamental en 1949.
¿Se trata de un modelo consagrado por el uso e, incluso, poco democrático
Konrad Hesse6busca la legitimidad del modelo en un «elemento específicamente administrativo de los Länder «, esto es, en un aspecto de la separación funcional de poderes: a través del Senado federal la «experiencia administrativa de los Länder» podría «ser fructífera para la legislación federal».
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Queda por ver si esto responde (aún) a la realidad política. El hecho es que el modelo del Senado federal posee una importancia conformadora sobre el sistema de gobierno parlamentario y, con ello, sobre los ordenamientos constitucionales de los Länder. La política federal se convierte en el centro de la política gubernamental de los Länder. La Comisión sobre federalismo tampoco entró en el modelo del Senado Federal.
Dicho sea de paso, en el ámbito europeo este modelo encuentra una cierta correspondencia con el Consejo de Ministros de la Unión y, por tanto, en el proceso evolutivo del Estado constitucional ocupa algo más que una mera nota histórica a pie de página
También en esta materia, el modelo alemán del Bundesrat difiere sustancialmente del modelo del Senado americano.
Según la Constitución americana (1787), todos los Estados federados tienen, con independencia de su tamaño, igual derecho a voto en el Senado (art. I, sección 3). Este modelo subraya el carácter de estatalidad propia de los Estados, y se corresponde con el aspecto «asociativo» del federalismo: la federación como contrato entre Estados equivalentes. Consecuentemente con ello, esta disposición se preserva incluso ante una posible reforma constitucional (art. V: «Siempre que las dos terceras partes de ambas Cámaras lo juzguen necesario, el Congreso propondrá enmiendas a esta Constitución... con la condición de que... a ningún Estado se le privará, sin su consentimiento, de la igualdad de voto en el Senado.»7)
Pese a la creación federativa del Imperio en 1871, el Bundesrat tiene una tradición diferente, a saber, la...
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