Aproximación a la actual Administración Institucional estatal
| Autor | Pablo Poza Cisneros |
| Cargo del Autor | Abogado del Estado |
| Páginas | 175-207 |
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Emprender, siquiera sea de forma breve, una descripción de las distintas entidades integrantes de la Administración institucional española exige, en todo caso, ser plenamente conscientes de que cuando estas líneas alcancen la fase de impresión o se encuentren ya en las librerías habrán perdido, sin duda, parte de su vigencia.
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Como señala BENOIT, citado por PARADA VÁZQUEZ, el amplio proceso de desarrollo de la Administración especializada de base institucional, y su imparable crecimiento en nuestros días, se ha calificado de descentralización funcional para distinguirla de la territorial, que se traduce en traspasos de competencias del Estado a los entes territoriales menores y la mayor autonomía de estos; una y otra descentralización obedecen a razones diversas: mientras la descentralización territorial es un fenómeno esencialmente político y constituye una forma de concebir al Estado en su conjunto provocada por la presión de la población y su forma de asentamiento, la denominada descentralización funcional es un fenómeno de distribución interna de los órganos públicos que depende del arte administrativo, fundamentado en razones técnicas, y en el que los administrados no se interesan directamente
El primer intento legislativo de sistematizar los distintos entes institucionales estatales lo encontramos en la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 18 de diciembre de 1958, no existiendo hasta la fecha una regulación general de los entes institucionales que se venían rigiendo por sus respectivas normas de creación; la ley de Entidades Estatales Autónomas dividió las entidades en servicios administrativos sin personalidad jurídica, organismos autónomos y empresas nacionales. Posteriormente la Ley General Presupuestaria de 4 de enero de 1977 introduce a los efectos de presupuestos y control económico tres importantes novedades: por un lado, procede a integrar los servicios administrativos sin personalidad jurídica en los Presupuestos Generales del Estado o a transformarlos en organismos autónomos (Disposición Transitoria Quinta); en segundo lugar, dentro de los organismos autónomos procede a distinguir entre aquellos de carácter administrativo y los de carácter comercial, industrial, financiero y análogos. Por último, bajo la denominación inapropiada de sociedades estatales pasan a comprenderse:
- Aquellas cuyo capital es mayoritariamente, mediante participación directa o indirecta, de la Administración del Estado o de sus organismos autónomos y demás entidades estatales de derecho público.
- Las Entidades de Derecho público que por ley ajusten su actividad ordenamiento jurídico privado y,
- el resto de los Entes del Sector Público que se regirían por su normativa específica, por las disposiciones de la ley presupuestaria,
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bien directamente por aquellas que se refieren a los mismos, bien subsidiariamente en las relativas a materias no reguladas en sus normas específicas. (Art. 6).
El siguiente hito legislativo es el representado por la Ley 6/1997, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado, que introduce una nueva clasificación de los organismos públicos estatales, definidos como los creados bajo la dependencia o vinculación de la Administración General del Estado para la realización de cualquiera de las actividades de ejecución o gestión, tanto administrativa, de fomento o prestación, como de contenido económico, cuyas características justifican su organización y desarrollo en régimen de descentralización funcional, atribuyéndoles personalidad jurídica pública diferenciada, patrimonio y Tesorería propios, así como autonomía de gestión, y distinguiendo entre Organismos Autónomos (OOAA) y Entidades Públicas Empresariales (EPEs) (arts. 2 y 41), a los que cabría añadir a partir de la ley 28/2006 las llamadas Agencias Públicas Estatales. Junto a los anteriores encontramos las sociedades mercantiles estatales que se regirán íntegramente, cualquiera que sea su forma jurídica, por el ordenamiento jurídico privado, salvo las materias en que le sea la aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero, y contratación. Por último encontramos las llamadas Administraciones Independientes, anti-guamente denominadas apátridas, y ahora recogidas en las Disposiciones Adicionales Sexta a Décima de la Ley 6/1997.
No obstante tal atribución de personalidad jurídica, no debe olvidarse, como afirmaba ya la STS de 18 de diciembre de 1984,que aunque configuradas en la Ley como Entidades que gozan de personalidad jurídica y patrimonio propio no tienen independencia respecto del Estado, y esto explica que para lograr la coordinación y unidad necesarias a toda actividad pública, y conseguir así la máxima eficacia, de acuerdo con el concepto de unidad de poder, de forma que esté aquel jurídicamente habilitado en todo momento para adoptar con respecto a los Organismos las medidas normativas y de fiscalización que sean precisas, sin mengua de la diversidad, autonomía y agilidad que constituyen razón y presupuestos básicos de su existencia. Desde el punto de vista de su acceso a la tutela de los Tribunales la STC 197/1988 de 24 de octubre ya procedía a perfilarlo, al declarar que el art.
24.1 de la Constitución establece una doble garantía para «todas las personas» en el ejercicio de sus derechos e intereses legítimos, pues no sólo
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proscribe que los Jueces y Tribunales cierren arbitrariamente los cauces judiciales legalmente previstos a quienes, estando legitimados para ello, pretenden defender sus propios derechos e intereses, sino que también prohíbe al legislador que, con normas excluyentes de la vía jurisdiccional, les impida el acceso al proceso, prohibición, esta última, que se refuerza por lo prevenido en el art. 106.1 de la C. E., cuando se trata de impetrar justicia frente a la actuación de las Administraciones públicas.
Esta doctrina, construida en relación con la tutela judicial de las personas privadas no cabe, siguiendo la STC 64/1988, de 12 de abril, trasladarla íntegramente a las personas jurídicas del Derecho público, pues tal doctrina parte de la concepción de los derechos fundamentales como garantías de los particulares frente al poder público y desnaturalizaría esta concepción la tesis simplificadora que sostuviera que los entes públicos gozan, en paridad de posición con los particulares, de un derecho constitucional subjetivo en cuya virtud el legislador venga obligado, en todos los casos, a establecer recursos judiciales para que dichos entes públicos defiendan sus propios actos frente a los que, afectándolos, hayan sido adoptados por otros órganos o personas públicas, pues lo que con carácter general es predicable de las posiciones subjetivas de los particulares, no puede serlo, con igual alcance y sin más matización, de las que tengan los poderes públicos, frente a los que, principalmente, se alza la garantía constitucional.
Es, desde luego, incuestionable que, existiendo una vía judicial preestablecida por la ley, los órganos judiciales deberán respetar el derecho a la tutela judicial que demanden los que estén legitimados para ello, sin que este imperativo pueda ser excepcionado cuando el que reclama la prestación jurisdiccional es un ente público, según ha declarado, entre otras, la STC 19/1983, de 14 de marzo Distinto es, sin embargo, el supuesto en el que sea la propia ley, y no la autoridad judicial que la aplica, la que impida al ente público acudir a la jurisdicción para pretender la nulidad o revocación de un acto adoptado, por otro ente público, pues no siempre, en tal hipótesis, podrá hablarse de indefensión.
A tal efecto, es aceptable que la predisposición legislativa de remedios jurisdiccionales pueda resultar inexcusable, por imperativo del art.
24.1 de la Constitución, si el acto adoptado por el poder público resuelve un conflicto de intereses en perjuicio de otro ente público, que se vea, por ello, precisado a demandar la tutela judicial frente a aquel acto.
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Pero –continua añadiendo la citada sentencia– existen otros supuestos en que los órganos públicos no actúan como decisores de conflictos de intereses, ni ostentan un interés propio que se contraponga al de otro ente público inaplicado en la decisión, sino que ejercen funciones de control de la legalidad de determinados actos de entes públicos, realizando una tarea estrictamente objetiva y ajena a toda controversia de intereses de forma que en tales supuestos, la decisión de estos órganos públicos, garantes de la legalidad de los actos de otros órganos igualmente públicos, no compromete, ni incide en el «interés legítimo» de estos últimos, dado que, en modo alguno, puede sostenerse que el ordenamiento jurídico reconozca un interés...
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